关于荆州市2019年度行政事业性国有资产管理情况的调研报告
关于荆州市2019年度
行政事业性国有资产管理情况的调研报告
荆州市人大常委会预算工作委员会调研组
（2020年10月27日）
荆州市人大常委会：
为贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》和省委、市委关于加强人大国有资产监督职能的部署要求，根据市人大常委会2020年监督工作计划，市人大常委会预算工作委员会组成调研组通过开展座谈、查阅资料等形式，对市直行政事业性国有资产管理情况进行了调研，并深入到荆州职业技术学院、市体育运动学校、市房屋征收补偿与住房保障中心实地走访调研，了解行政事业性国有资产管理使用情况，现将有关情况报告如下：
一、行政事业性国有资产基本情况
（一）行政事业单位国有资产情况
截至2019年末，全市行政事业单位国有资产总额616.2亿元，负债总额228.4亿元，净资产387.8亿元。其中，行政单位资产总额占比23.9%，事业单位资产总额占比76.1%。
市直行政事业单位国有资产总额249.1亿元，负债总额133.9亿元，净资产115.2亿元，其中，行政单位资产总额占比6.3%，事业单位资产总额占比93.7%。
县（市、区）行政事业单位国有资产总额367.1亿元。负债总额94.5亿元，净资产272.6亿元，其中，行政单位资产总额占比35.9%，事业单位资产总额占比64.1%。
(二)公共基础设施等行政事业性国有资产情况
截至2019年末，全市公共基础设施等行政事业性资产550.4亿元。其中，公共基础设施305.6亿元，住房公积金104.4亿元，社保基金65亿元，政府储备土地42.1亿元，保障性住房9亿元。
2019年末，全市公路总里程2.5万公里，内河航道通航里程1200公里，水库113座，城市道路2900公里，城市道路桥梁179座，重点文物保护单位15处，文物藏品21.6万件（套），纳入城镇住房保障规划和年度计划的公共租赁住房25580套。
2019年末，市直公共基础设施等行政事业性资产90.1亿元，其中，公共基础设施3.5亿元，重大政府产业投资基金10.4亿元，房屋维修基金10.1亿元，社保基金4.7亿元，住房公积金44.9亿元，保障性住房7.5亿元，政府储备土地9亿元。市直公路城市道路897公里，城市道路桥梁42座，文物藏品18.8万件。
二、行政事业性国有资产管理情况及成效
2019年，市政府及其财政部门紧紧围绕党中央和国务院关于加强国有资产管理的精神与要求，积极探索完善行政事业性国有资产监管体制，不断提高行政事业性国有资产管理水平，确保行政事业性国有资产保值增值，取得了一定成效。
（一）夯实基础，行政事业性国有资产管理体系不断完善。一是出台制度。制定出台《关于加强市直政府资产管理的意见》《荆州市行政事业单位经营性资产整合方案》《关于深化市直行政事业单位国有资产管理“放管服”改革有关事项的通知》等专项制度。二是开展清产核资。分步骤开展全市范围的资产清查，建立覆盖全市行政事业单位的资产管理信息系统，按照“一物一卡”的原则对固定资产和无形资产进行动态管理。
（二）把好“三关”，行政事业性国有资产管理水平不断提高。一是把好“入口关”。出台配置标准，以标准控制增量，以存量制约增量，从配置源头控制资产的入口，将资产配置预算管理完全锲入部门预算管理全过程，实现双系统自动审核，自动报警、自动拦截，将超标配置行为阻截在“入口阶段”。近10年来，全市行政事业单位资产规模实现跨越式增长。与民生密切相关的事业单位国有资产快速壮大，包括交通、医疗卫生、教育、文化体育等资产在内的事业性国有资产比十年前资产规模增加了3.5倍。二是把好“使用关”。试行资产“身份证”管理制度。在市体育运动学校试行固定资产信息条码管理，将每一件固定资产贴上资产二维码，通过扫描，对资产购置时间、价值、责任人等基础信息进行资产盘点，对资产使用情况进行动态监控，大大提高资产管理工作效率。实行租赁资产审批制、经营性资产公开招租制。截止2019年底，市直行政事业单位利用闲置资产开展对外出租业务，房屋出租面积15.8万平方米，年收益3009万元，比2010年增长4.6倍。三是把好“出口关”。凡是行政事业性国有资产处置必评估，处置必公开，采取公开拍卖、网络竞价等形式。如公务用车辆改革，处置全面采用网络竞价方式，提高了资产的处置效率。转让资产评估制、处置交易公开制、最大限度实现了国有资产保值增值。
（三）盘活存量资产，行政事业性国有资产管理方式不断创新。一是积极盘活行政事业单位城区占用土地资源。结合我市建设发展需要，通过收储盘活行政事业单位城区土地，筹措资金支持城区布局调整、古城疏散和体育场馆、学校、医院、图书馆搬迁建设。二是积极盘活单位存量房产。通过出租、处置单位闲置公有房屋，统一调配机构改革单位腾退房屋，盘活存量房产。三是积极盘活经营性资产。持续推进行政事业单位经营性资产集中统一监管改革。推动建立公物仓、办公用房和公务用车统一调配等资产调剂共享共用机制，有效降低行政运行成本。全市办公用房清理共腾退54000平方米超标配置房屋，市直党政机关公车改革压减公车编制479辆。积极推行公车管理平台化、信息化、标识化，实施公务用车集中使用和管理。将原隶属23个市直行政事业单位、32处规模以上经营性资产统一划转至市国资委，注入市城投公司，通过有效整合和市场运作，盘活资产存量，实现资产效益最大化。
（四）落实主体责任，公共基础设施等行政事业性国有资产在提升公共服务水平中的支撑作用不断显现。行业主管部门和单位对公共基础设施等行政事业性国有资产管理意识进一步提高，资产管理逐步规范。公路里程稳步增长，县县通高速，全市所有乡镇全部开通等级硬化路。重大水利基础设施建设成效显著，在改善荆州生态环境和服务民生方面发挥了重要作用。大量保障性住房投入使用，人才公寓政策的实施，进一步改善了荆州中低收入居民居住条件，解决了引进人才的住房困难。文物保护力度持续加大，文物资产利用与荆州文化融合发展日益紧密。与人民群众生活息息相关的医疗卫生和文体、教育事业资产不断壮大。2019年，市直医疗卫生行业资产总额73.4亿元，占比29.5%；交通行业资产总额29.1亿元，占比11.7%；教育行业资产总额16.9亿元，占比6.8%，均有大幅提升。
三、存在的主要问题
当前全市行政事业性国有资产管理虽取得了一定成绩，也仍然存在机制不优、权属不明、账实不符、公共基础设施管理不够完善、部分资产底数不够清楚等问题。
（一）资产管理意识还不强。思想上重视不够、认识不到位。有的单位“重预算、轻资产”“重购置、轻管理”，责任意识和绩效意识不强；有的单位资产管理职责分散在多个部门，多头管理与管理真空并存，内部控制薄弱，容易发生资产管理“跑、冒、滴、漏”问题；有的单位专业资产管理人员匮乏，业务素质参差不齐且变换频繁，管理不够规范。
（二）部分资产产权还不清。部分单位账账不符、财实不符的现象依然存在。一是财务基础不扎实。实施政府会计改革以来，行政事业单位对公共基础设施、政府储备物资等资产仍侧重于实物管理，其资产价值核算和计量方面存在资料不完整、产权划分不明晰、会计核算基础薄弱、价值计量方法不统一等问题。二是部分资产产权不清晰。由于房屋建设时出资主体多、历史资料缺失、机构调整后权属划分不清等原因，造成部分单位国有资产产权关系复杂、权证不全、产权关系存在纠纷等情况，也影响了资产数据的真实和完整。也有单位因领导变动频繁，新官不理旧事，历史旧账长期不清，愈拖愈难搞清，成为一本糊涂账。三是对外投资有风险。对外投资决策未经严格的可行性论证和审批，投资打水漂。
（三）资产管理机制还不优。部分行政事业单位国有资产内控制度比较薄弱，资产管理尚未建立全流程管控机制，导致出现资产购置重复、超标准配置、资产使用闲置与紧张并存等问题。部分单位资产购置、验收、保管、领用等内部管理制度不健全，使用人员离职、调动、退休时不及时交回资产等情况较为普遍；部分单位对资产购置、使用与处置审查不够严格，涉及“三重一大”事项没有严格履行集体研究决策程序，甚至存在隐瞒或不按规定程序及审批权限报批的情形。主体责任履行不到位，违反资产管理的情形时有发生，监管不到位，财政部门、主管部门、资产使用部门三级监管架构未形成合力。
（四）资产运行效率还不高。行政事业性资产闲置浪费与短缺不足并存，运行效率低，一是行政事业单位国有资产配置不够科学严谨。通用配置与预算结合不够紧密，由行业主管部门主导的专用资产配置标准体系建设又进展较慢。二是行政事业单位共享共用和调剂机制相对滞后。一些部门存在大量资产闲置，另一些部门却积极申请采购同类型的资产，跨区域、跨部门调剂难度大。如有的单位房产有余，大量用以对外出租，有的办公用房不足只能依靠长期租赁。三是行政事业单位国有资产管理绩效评价缺乏硬性约束。评价不够全面，指标体系不够系统，成本效益等经济性评价指标不够健全，缺乏奖惩激励机制。
（五）公共基础设施等资产监管还不力。公共基础设施等资产是行政事业性资产的一个重要部分，但由于其资产管理模式正处在探索之中，没有统一登记管理制度、协调监管方式和信息共享机制，且涉及的部门较多，资产权属重复交叉，相互协调不畅，未实现信息化动态监控，“家底”难以摸清，管理呈“碎片化”状态。
四、几点建议
要认真落实党中央、国务院有关国有资产管理的一系列重大决策部署，坚持问题导向，结合荆州实际情况，着力解决存在的突出问题，确保国有资产保值增值、高效使用。
（一）增强管理意识，健全规章制度。要提高行政事业性国有资产管理水平，首先必须要从加强国有资产管理重要性的认识，提高管理意识入手，形成良好的浓厚的加强国有资产管理工作氛围，把加强行政事业性国有资产管理转换成主体责任意识和自觉行动。增强责任意识，增强主人翁意识，在资产管理工作中要敢于担当，勇于纠错，牢固树立执政为民的服务观念，不断提升管理能力，打造良好的管理环境。进一步完善行政事业性国有资产管理各项规章制度，扎紧国有资产管理的制度笼子。在资产购置工作中要遵循“申请—预算—审核—报批”的制度，防止资产购置工作中的临时起意，缺乏计划，防止购入资产的长期闲置。要严格资产的使用过程，建立规范的“领用—交接—交还—复查”制度，领用时要认真填制出库单，注明使用地点，归还时要认真填制入库单，物归原处。要建立报废、报损、出售申报制度。
（二）坚决摸清家底，夯实资产管理基础。摸清家底是规范国有资产管理的前提和基础。要深入开展行政事业性国有资产家底大清理、大盘点，横向到边、纵向到底，不留死角，做到资产范围全覆盖、资产统计全口径、资产动态全掌控，实现资产管理与预算管理、财务管理、价值管理的一体联动、精准对接。要加快推进国有资产大数据管理，有效借助大数据手段，全面摸清涵盖行政事业性资产“家底”，建立一本动态调整、实时更新的“台账”。全面完善和优化现有资产数据库，加快实现传统资产管理向智能化数字管理转型。立足资产的实物与货币双重形态，按照“一物一卡”的管理要求，逐一完善资产底层数据卡片信息，明确每项资产的价值、用途、使用状态、位置等详细信息。要推动将公共基础设施等行政事业性国有资产纳入经管单位核算。按照新政府会计制度改革要求，压实部门单位主体责任，在单位财务报表上全面反映国有资产状况。逐步丰富和完善资产管理的制度体系和内控机制，堵塞资产管理的漏洞。
（三）树立绩效导向，加强行政事业性国有资产绩效管理。资产作为宝贵的政府资源，既须要注重安全使用和合规管理，也须按照全面预算绩效管理的要求，稳步提升其配置效率和使用绩效。一是加快出台资产绩效管理制度。围绕资产配置、使用、处置、收益等关键环节，由财政部门牵头建立涵盖资产绩效目标管理、资产绩效运行监控、绩效评价组织实施以及评价结果应用等各环节的管理制度和操作规程，确保使资产绩效管理有规可依、有章可循。二是科学设计资产绩效指标体系。研究设定定量和定性相结合的资产管理绩效通用指标框架，合理设置权重分值，构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系，指标设置既要科学全面，又要便于实际操作。三是强化资产绩效评价结果运用。以预算年度为周期对国有资产使用绩效开展年度考评。逐步公开部门单位资产绩效评价结果，建立健全资产绩效与资产配置、部门预算挂钩机制，引导部门单位既要将国有资产管“住”，更要把国有资产管“好”。
