荆州市人民政府关于2020年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

荆州市人民政府

关于2020年度市级预算执行和其他

财政收支的审计工作报告

—— 2021年8月26日在荆州市第五届人民代表大会

常务委员会第三十八次会议上

荆州市审计局局长胡祥英

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市人民政府的委托，现向市人大常委会报告2020年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

按照市委、市政府工作部署，市审计局依法审计了2020年度市级预算执行和其他财政收支情况。结果表明，2020年，各部门、单位坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，积极履职尽责，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，统筹疫情防控和经济社会发展，全力打好战疫、战洪、战贫三场硬仗，取得了疫情防控和经济社会发展“双胜利”。

—— 实施积极财政政策，保障经济社会平稳运行。2020年，市直财政共统筹疫情防控经费31.05亿元，保障疫情防控工作的资金需要；争取新开行疫情防控紧急援助贷款项目14亿元，为市公共卫生防疫体系补齐短板提供保障；安排地方政府专项债券59.25亿元，保障重大工程和重点项目的资金需求；统筹财政资金3亿元，支持工业企业技改，推进“新基建”项目建设；为企业兑现各类专项奖补资金9074万元；运用减税降费、补贴、贴息、融资担保等政策措施支持复工复产。

—— 加大社会民生投入，兜牢“三保”底线。落实过“紧日子”、“苦日子”要求，采取“压、统、调、控”四项措施强化收支管理。按15%比例压减131家预算单位2020年部门预算一般性支出，按30%比例压减55家全额预算单位项目支出。市级财政投入5.14亿元，用于保证市直企业养老保险免缓缴政策实施后养老金的正常发放；向2690家企业发放失业保险稳岗返还资金6540.86万元。

—— 聚力决战决胜，三大攻坚战取得决定性成果。全面落实一系列扶贫政策措施，年初剩余的6280户、13227名农村贫困人口全部脱贫。扎实做好脱贫不稳定户和边缘易致贫户动态监测，实现了“两不愁三保障”问题清零。推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，建成省级“擦亮小城镇”示范乡镇8个，省级美丽乡村建设示范村、整治村分别达到146个、557个。坚决打好污染防治攻坚战，全力推进长江大保护“双十工程”。国考断面水质达标率92%，空气质量优良天数达标率达到90%以上。积极防范化解重大风险，严格落实安全生产、食品安全责任制，银行业金融机构不良贷款率控制在1.61%。

—— 深化财政管理，审计整改成效明显。推进“互联网+政府采购”，政府采购电子商城和电子交易系统成功上线；精简行政事业单位资产审批事项；启动财政电子票据改革，提升财政管理电子化水平；实施政务服务网上办理，及时办理政务服务事项。对以前年度审计发现问题，2020年度促进整改落实有关问题资金5.32亿元，其中促进增收节支2.43亿元（含督促上缴存量资金2.09亿元）。核减政府投资额1.58亿元，被审计单位制定整改措施49条，采纳审计建议61条。

一、市级财政管理审计情况

审计了市直预算执行和财政决算草案编制情况。2020年，市直一般公共预算总收入1258228万元、总支出1258228万元，收支平衡；政府性基金预算总收入1097343万元、总支出1097343万元，收支平衡；国有资本经营预算总收入28182万元、总支出28182万元，收支平衡；社保基金预算总收入659887万元、总支出613059万元，收支相抵，当年结余46828万元。

审计结果表明，2020年，财政管理逐步加强，财政体制改革进一步深化，特别是在统筹疫情防控和经济社会发展，应对疫情对经济影响等方面做了大量工作，市直预算执行总体情况较好。但审计也发现一些问题：

（一）预算编制不完整，执行管理不严格。

1. 部分项目预算安排不合理、不科学。一是“科技研究专项”及“科技型企业培育计划专项”均沿用上年度口径分别安排预算1300万元、700万元，且年初未编制具体的用款计划，导致当年完全未使用。二是部分政府购买服务项目未纳入年初部门预算，涉及金额2565.58万元。如市政务服务和大数据管理局“租金及物业管理费用”124.2万元，年初由财政代编未纳入部门预算。

2. 国有资本经营预算编报主体不合规，编报范围不完整。一是市直国有资本经营预算由国资委编制，既不符合预算法相关规定，也不便于预算管理。二是部分由预算单位管理的国有企业未纳入预算编报范围，如财政部门管理的荆州产业基金管理有限公司、荆州市财通产业投资有限责任公司，人社部门管理的荆州市创业融资担保有限责任公司，荆州市自然资源和规划局管理的荆州市林业调查规划设计院等。

3. 预算执行管理不够严格。一是部分非税收入未及时缴库，滞留在非税收入汇缴户,涉及金额117102.83万元。二是35家市直预算单位在40个项目中列支基本支出,涉及资金650.94万元。三是有70项共计23408.65万元的专项资金指标于2020年12月才下达，当年均未使用。如12月21日下达市委党校“市委党校迁建资金”4900万元，资金当年未使用。

（二）投资评审管理不规范。

1. 部分项目未按规定进行投资评审。如市河道局“三峡后续工作长江中下游影响处理湖北荆州段河道整治工程”项目，累计完成工程投资53417.43万元，以中介公司出具的招标控制价作为其招标最高限价，未履行财政投资评审程序。

2. 部分项目评审质量控制不严格。有的评审项目仅由评审机构出具说明，无评审单位盖章、无评审人员签字；有的评审资料仅有电子版资料，评审意见无专家签字。

3. 部分项目复审工作管理不到位。存在复核报告日期在评审报告日期之前、评审报告与复核报告金额完全相同、复核报告中评审金额与评审报告对应的评审金额不符等问题。

（三）预算绩效管理力度不够。

1. 绩效管理未覆盖所有财政资金，205个年中追加或调整项目未申报预算绩效目标，涉及金额19559.54万元。

2. 绩效评审把关不严。一是部分项目超出专项资金用途范围，如文化发展专项中法制宣传与市场整顿、课题调研经费等3个子项目超出文化专项资金使用范围；二是对自评结果核查不严，部门绩效自评报告质量不高。如有的自评项目个别指标超出满分的上限，效益指标为必填指标却未填等。

3. 项目实施跟踪监控不到位，部分项目偏离绩效目标。如有的项目资金用于差旅费、行政楼维修等与项目无关的支出。

4. 绩效评价结果运用不充分。一是绩效评价结果与预算安排未有效挂钩。对1045个自评项目未提出预算调整建议；对绩效差的项目预算调减力度不够，如18个政府专项进行绩效评价，应调减预算4225.84万元，实际仅调减预算1031.49万元。二是未建立绩效评价结果反馈和整改责任制度。如菜篮子专项绩效评价分数从2017年度的71分下降到2019年度的60.6分，相关部门未对照绩效评价结果进行整改。三是绩效评价结果公开不够。

（四）政府债务管理需要加强。

按照政府与社会资本合作协议，预计2021年已入库的6个PPP项目需落实营运补贴14.84亿元，应付款项不断累积，财政支付压力增大，风险增加。其中：城北快速路10.53亿元，荆州大道1亿元，海子湖等四条路项目1.33亿元，荆江沙市段生态修复项目1.98亿元。

二、市直部门预算执行审计情况

对市直185家预算单位实行了预算执行审计全覆盖，重点审计调查了16个部门（系统），对44个部门及单位进行了疑点核查。从审计情况看，2020年预算执行总体情况较好，年度预算执行率85.4% 。预算管理逐步加强，一级部门单位管理逐步规范，二、三级单位预算管理还需要进一步强化。发现的主要问题：

（一）部门预算编制不够完整、准确。7个部门和8家所属单位预算编制不完整、不准确、不细化或未将单位收支全部编入年初预算，涉及资金3856.4万元。如荆州技师学院以前年度拆迁补偿收入结余114.40万元，2020年支出92万元，未编入年初预算。

（二）预算管理存在薄弱环节。

1.内控管理方面，8个部门和10家所属单位存在重大经济事项未进行集体决策、未公开招投标、未履行政府采购程序等问题，涉及资金4448.11万元。

2.资金管理方面，2家单位违规使用大额现金收支，基本户管理不规范，涉及资金79.91万元；4个部门和3家所属单位存量资金6173.17万元未按规定进行清理上缴。

3.收支预算执行方面，2个部门和5家所属单位应缴未缴财政收入750.05万元；9个部门和9家所属单位无预算、超预算支出，违规改变资金用途等3084.67万元。

4.财务核算方面，19个部门和26家所属单位往来账款长期未清理，涉及金额70118.26万元；6个部门和7家所属单位存在账表不符、报销手续不完备、已完工工程未及时结转固定资产等问题，涉及金额38235.06万元。如市机械电子工业学校历年建设项目长期未办理决算，预付工程款没有按规定取得税务发票，账面累计余额20215.94万元，相关税收存在流失风险。

5.全面预算绩效管理方面，11个部门和5个所属单位63个项目未执行或执行不到位，涉及金额9325.15万元；8个部门和10家所属单位人员经费、公用经费挤占项目经费，涉及资金400.29万元；2家单位政府购买服务项目不规范，涉及资金293.34万元。

（三）行政事业性国有资产管理不严格。一是资产入账登记管理方面，6个部门和3家所属单位因未及时对资产变动进行账务处理或未办理产权登记等，造成账实不符，涉及资产404.32万元和房产22处；1个部门和1家所属单位因管理不善，部分房产被无偿占用或产权未及时变更，存在资产流失风险。二是资产统筹调剂方面，2个部门318平方米房产、7058平方米土地长期闲置。三是资产出租（借）处置方面，5个部门和2家所属单位未经公开招租或评估直接签订合同、未履行出租（借）手续、租金收缴不及时等，涉及资金133.7万元、房产和土地12处。

（四）少数预算单位存在违反财经纪律问题。1个部门和3家所属单位违规报销、超标准发放工会福利、执勤补助等60.25万元；1个部门和6家所属单位违规收取培训费、协同办公费，违规在下属单位报销费用或借款等575.67万元。如市公安局荆州经济技术开发区分局超范围发放防疫期间执勤临时性工作补助22.72万元；市人才服务中心2019年至2020年违规向下属单位“借款”52.13万元， 用于人员和公用经费支出30.88万元。

三、荆州开发区预算执行审计情况

（一）年初预算编制不细化。一是开发区财政在年初编制部门预算时，未将公用经费细化，未单独编列政府采购预算。二是部分项目年初预算编制目标不明确，项目绩效低。2020年，有29个项目执行率为0，涉及金额2265万元，如“国家级开发区控制性详细规划环境影响评价”项目126万元，开发区资规局未及时了解市级国土空间规划编制工作进度，致使开发区规划无法定稿，评价工作无法启动。

（二）少计财政支出126085.33万元。2020年，开发区财政支付征地和拆迁补偿支出125693.04万元、招商奖励资金392.29万元，未纳入当年决算支出。

（三）部分专项资金未及时拨付使用，导致相关政策未落实到位。2020年，有57项、涉及19444.37万元的专项资金未及时拨付使用，对应的相关政策未落实到位。如中央中小企业发展专项资金（双创特色载体升级）1000万元、省级制造业高质量发展专项资金200万元等当年未及时使用。

（四）往来款项清理不及时，部分资金难以收回。开发区财政总预算会计和非税局账面往来款项未及时清理，有1545.47万元借出款项逾期超过三年。

（五）部分建设项目未批先建。市水产学校改扩建项目工程、岑河卫生院新建项目和滩桥卫生院改扩建项目在未取得建筑工程施工许可证的情况下，先行开工建设。

四、全市社会保险基金审计情况

为推进社会保险基金改革，省审计厅和市审计局组织对全市社会保险基金进行了审计和核查，涉及基本医疗保险、养老保险和工伤保险基金。

（一）基本医疗保险基金

对全市2018年至2020年基本医疗保险基金筹集、使用、管理情况审计表明，全市已基本建立以城镇职工、城乡居民基本医疗保险为主，公务员医疗补助、大病保险、医疗救助为补充的多层次社会医疗保障体系，医保支付方式更加公开、便民，基金运行总体安全平稳。发现的主要问题：

1. 部分医保政策未落实。一是基本医疗保险覆盖仍然不全面。部分失地农民、进城务工农民、低保和特困供养人员等重点人群未参加基本医疗保险。二是地方补助资金未完全拨付到位。市本级和荆州区少拨付中省医保补助或少安排地方补助656.59万元。

2. 医保基金使用管理不规范。一是部分县市区将医保基金用于应由财政负担的新冠肺炎检测、救治等支出。二是医保经办机构重复报销住院费用等88.85万元，财政供养人员重复享受生育津贴142.14万元。三是医疗机构报销已死亡人员医保待遇22.06万元。四是医疗机构违规收费造成医保基金多支付48.03万元。

3. 基金运行管理存在薄弱环节。一是信息管理系统不完善，存在信息重复、资料不全、多头报销、多划转个人账户等问题。二是医保基金存放管理不科学，基金存放以活期为主，定期存款时限较短，收益率低。

（二）养老保险基金

对全市2018年至2020年基本养老保险基金筹集、使用、管理情况审计表明，全市各级养老保险机构统一了缴费基数、缴费比例、支付待遇项目以及计发办法，基金规模和缴费人数稳步上升，待遇支出逐年规范。发现的主要问题：

1.部分养老保险基金政策未落实。一是养老保险覆盖仍然不全面，部分失地农民、进城务工农民、低保和特困供养人员等重点人群未参加养老保险。二是县市区地方财政配套补助资金未足额拨付到位。三是划转国有企业10%股权充实社会保险基金工作未在规定的2020年底前完成。

2.养老保险基金使用管理不规范。一是个别地方将养老保险基金用于平衡预算33.18万元。二是部分社区居委会违规享受中小微企业养老保险费减免168.81万元。三是违规将工伤医疗费用等在养老保险基金列支99.56万元。四是违规发放已死亡人员和跨险种跨统筹区重复参保人员养老保险金286.35万元。

3.基金运行管理存在薄弱环节。一是养老保险基金“收入户”未及时清理，相关存款年底未及时转入财政专户。二是养老保险基金个人账户未及时清理，全市有3133个休眠账户和197个人员死亡超过1年的账户，涉及资金379.41万元。三是部分养老基金赤字较大，跨险种占用资金。四是养老保险基金存放管理不科学，基金存放以活期为主，定期存款时限较短，收益率低。

（三）工伤保险基金

对全市2018年至2019年工伤保险基金专项核查表明，全市各级人社部门为促进工伤保险各项政策落实，制定和出台了相关细则、行业费率标准、市级统筹等多项制度规定，为保障职工利益、维护社会稳定发挥了积极作用。发现的主要问题：

1.部分工伤保险政策未落实。一是工伤保险覆盖仍然不全面，未实现应保尽保。截至2019年末，全市应参加未参加工伤保险用人单位580个，20580人；应参加未参加工伤保险建设项目251个。二是有的县市区未按规定确定行业风险类别、建筑项目缴费费率，存在提高和降低行业风险类别、多收和少收工伤保险费的问题。三是有的县市区存在未严格落实阶段性降低工伤保险费率政策，工伤保险待遇核定和动态增减不及时，未按规定落实储备金和预防费制度等问题。

2.工伤保险基金收支管理不规范。一是基金征收不规范。部分县市区欠缴、少缴工伤保险基金988.45万元；有的超范围向行政机关单位征收工伤保险基金。二是基金支出不规范。如工伤保险待遇发放不及时；为未参加工伤保险的企业垫付工伤保险待遇；违规向已死亡的工伤职工等不符合条件的人员发放工伤保险待遇；挤占挪用医疗保险基金发放工伤保险待遇等。

3.工伤保险基金管理制度不完善，运行管理不严格。一是部分县市区未建立和完善工伤保险征缴扩面、欠缴工伤保险基金管理、业务与财务衔接等制度。二是部分管理流程执行不严，存在未按规定将五项保险费统一捆绑核定缴费、未经工伤事故登记程序认定工伤、审核把关不严等问题。

五、重大政策措施贯彻落实审计情况

为推进疫情防控和补短板政策落实落地，防范和化解风险，省审计厅和市审计局组织对市本级新增财政直达资金和地方政府专项债券资金管理使用情况进行了审计。

（一）新增财政直达资金

截至2020年底，市本级收到新增财政直达资金16.34亿元（市直14.19亿元、开发区2.04亿元、文旅区1084万元）。审计情况表明，市政府和相关职能部门层层压实工作责任，加快资金分配使用，加强资金管理，积极推动公共卫生补短板项目建设，为稳定经济社会运行和疫后重振发挥了重要作用。审计发现的主要问题：

1．部分资金分配下达不够及时。一是截至2020年12月底，市财政有3352.65万元新增财政资金未录入指标系统。二是省财政下达我市2020年公共卫生体系建设和重大疫情防控体系建设补助资金、中央应急物资保障体系建设补助资金，截至2020年底有3963万元未拨付使用。

2.资金管理使用不够规范。有的违规将抗疫特别国债项目资金拨入财政代管户，年底资金结存较大；有的超项目进度拨付抗疫特别国债项目资金；有的扩大范围使用资金；有的项目因前期准备不充分进度缓慢。

3.部分惠企政策落实不到位。一是应减免未减免或补贴资金未发放到位356.86万元，其中应减免未减免192家中小微企业及个体工商户房屋租金306.01万元，应返还未返还22家企业稳岗补贴26.11万元，少返还69家企业稳岗补贴24.74万元。二是超标准发放补助资金349.03万元。

（二）地方政府专项债券资金

2018年至2020年，市本级新增地方政府专项债券资金97.88亿元，已拨付使用49个项目85.59亿元。审计情况表明，债券资金的投入使用在保障重点项目落实落地，改善城市基础设施条件、推动地方经济发展等方面发挥了重要作用。审计发现的主要问题：

1.部分项目进展缓慢，相关资金未及时使用，增加利息负担。如3个土地收储专项债券项目没有启动实施，3.75亿元资金闲置；4个专项债券项目资金5亿元，资金到位1年后才开工建设。

2.项目调整程序不到位，相关专项资金闲置。3个土地收储和棚户区改造项目专项债4.2亿元，虽报经市人大常委会同意调整用于其他项目，但未经省财政厅审批，加上项目调整不合理，调整近1年仅支付项目资金3850万元。

3.部分项目程序不规范，管理不严格。存在未批先建、内部控制制度执行不力、项目监管不到位等问题。

六、政府重点投资建设项目审计情况

2020年，对市直、开发区、文旅区投资的部分重点项目进行了审计，揭示了政策落实、项目建设管理、投资效益等方面问题，促进了建设管理规范和营商环境优化。审计发现的主要问题：

（一）部分涉企政策落实不到位。

1. 部分项目违规要求施工单位垫资施工。如开发区纺印二路建设项目合同金额939.45万元，招标文件约定工程完工后支付合同价款的50%，余款在完工后1至2年内付清。实际该工程由于拆迁受阻停工2次，耗时4年才完工，增加了企业负担。

2. 履约保函制度推进不力。如抽审的文旅区6个单项工程中，有3个工程未实行履约保函，而以现金方式收取履约保证金4295.33万元。

（二）项目招投标和建设管理不严格。

1.未批先建的情况仍较为突出。开发区城投、市城投及文旅区海投公司投资的项目均存在先施工后补办用地规划许可及施工许可等手续的情况。

2.项目过程管理不力，项目投资缺乏控制。如凤凰大道、海子湖大道、荆州大道、荆李路打捆PPP项目，由于在合同管理、签证变更、主要材料询价定价、审核等环节控制管理不到位，已完成的凤凰大道、荆州大道申报的结算均大幅超出项目投资限额，海子湖大道至今还未申报结算，荆李路项目建设受限于打捆项目的投资额度，工程建设停滞不前。

3.部分项目违法分包及化整为零规避公开招投标。如楚都大道勘察项目在分包后再次违规分包；公共卫生中心EPC项目工程总承包方将水电、装饰装修、幕墙工程等专项工程15134.29万元违规分包给不具备相应资质等级的三家单位；公共卫生中心项目将医疗设备化整为零规避公开招投标，涉及金额413.79万元。

4.项目资料管理不规范，部分重要资料缺失。如楚天置业作为项目法人进行管理的荆北新区刘家台路、聚贤路、楚天路、广湖路四条道路项目，施工及监理招标文件、项目投标文件、招投标资料集等核心资料均存在不同程度的缺失，相关部门监督难以有效实施。

（三）项目资金绩效不佳。

1.部分项目未科学统筹规划，造成投资损失浪费或损失风险。如开发区先期已建设完成的纺印二路部分DN100砼污水管因规划调整而废弃，涉及金额27.71万元。文旅区楚都大道二期工程道路及桥梁分隔栏杆，在施工过程中变更材质及型式，造成已施工完成的222.69万元金属栏杆闲置。中心城区交通安全设施项目投资建设缺乏统筹规划，部分投资损失浪费；资产移交不及时，不利于统一管理；库存管理不善，部分已经造成闲置浪费；工程项目管理制度缺乏，项目质量难以保障。

2.项目预算把控不严，存在投资虚高隐患。如文旅区楚都大道二期项目，多次预算及财评都重复计入总价措施费756.28万元。

3.项目结算审核不严，存在多计多结风险。审计涉及的项目结算资料中均存在高套定额、超范围申报、工程量重复计算、主要设备材料价格虚高等各类结算不实的问题，涉及金额12661.87万元，投资占比7.13%。

七、审计建议

（一）科学编制年度预算，强化预算执行约束。进一步推进全口径预算管理改革，提升预算编制科学化、精细化水平，增强预算的完整性和准确性。提高预算的年初到位率，加快预算执行进度，避免资金在后期集中下达。强化资金拨付、管理和使用，维护预算的严肃性。

（二）深化预算绩效管理，提高财政资金使用效益。进一步推进预算绩效管理，扩大绩效目标管理覆盖面，督促部门和项目单位严格按规定用途使用专项资金，将国家政策及相关工作落实到位；建立完善绩效管理及绩效评价结果运用制度，切实将绩效评价结果与预算安排挂钩，落实绩效评价结果反馈制度，督促整改落到实处。

（三）强化重大政策落实，切实保障和改善民生。把握中央支持湖北发展一揽子政策机遇，找准影响政策落实、项目推进、资金使用、效果发挥的堵点、难点，消除政策落实中不衔接、不配套问题。加强民生项目和资金管理，进一步压实管理责任，切实落实社保基金各项政策，确保社保基金安全运行，增强社保待遇认定、发放的准确性。

（四）加大问题整改力度，提升审计整改实效。各部门单位主要负责人要切实履行整改主体责任，按照“谁主管、谁负责”的原则，从源头加强管理，建立整改台账，逐项整改销号。同时，举一反三，深入分析问题产生的原因，研究整改措施，防止屡审屡犯。

本报告反映的是市级预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题，有关部门和单位正在积极整改，审计局将加强跟踪督促，市政府将在年底前向市人大常委会报告全面整改情况。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，今年是中国共产党成立100周年，也是“十四五”开局之年，做好各项审计工作意义重大。我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求，在市委领导下，自觉接受市人大常委会的指导和监督，紧紧围绕市委工作中心，依法全面履行审计监督职责，为“十四五”开好局、起好步，为护航荆州高质量发展，把荆州建设成为区域性中心城市，推动荆州转型赶超、加快复兴，奋力绘就“万里长江、美在荆江”新画卷做出新的更大贡献！