荆州市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》和《湖北省安全生产条例》实施情况的报告

荆州市人大常委会执法检查组

关于检查《中华人民共和国安全生产法》和

《湖北省安全生产条例》实施情况的报告

荆州市人大常委会：

受省人大常委会委托，今年7月，荆州市人大常委会成立执法检查组，对我市贯彻实施《中华人民共和国安全生产法》和《湖北省安全生产条例》（以下简称“一法一条例”）情况进行了检查。检查组围绕五个方面的检查重点，听取了荆州市、公安县关于“一法一条例”实施情况的汇报，实地检查了中心城区及公安县有关乡镇、危化企业、油气管道、建筑工地、交通客运、老旧小区等20余个现场，召开了有相关单位负责人和人大代表参加的座谈会，详细了解“一法一条例”实施情况、存在的困难和问题以及推进“一法一条例”深入实施的建议。检查组还在现场指出了安全生产隐患并提出了整改要求。现将检查情况报告如下：

一、“一法一条例”贯彻实施情况

近年来，全市上下坚决贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要指示批示精神，全面贯彻实施“一法一条例”，不断强化党政领导责任、部门监管责任和企业主体责任，认真落实管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三个必须”要求，全市安全生产形势总体稳定，实现了“一无两降”目标，为荆州经济社会高质量发展提供了安全保障。

（一）强化宣传教育，营造良好氛围。一是认真组织学习活动。市委多次以中心组学习、集体学习和报告会等形式，组织领导干部进行“一法一条例”系统学习培训，近几年，分别邀请原安监总局、应急管理部领导为市委理论中心组授课。全市各部门采取汇编安全生产学习资料、中心组学习、支部主题党日等多种方式，深入学习“一法一条例”，深刻领会“三个责任”、“三个必须”要求，进一步增强了责任意识。二是深入开展系列宣传。在全国“安全生产月”、“12·4国家宪法日”、“5·12防灾减灾日”等重要时间节点，积极开展普法宣传、专题咨询、警示教育等活动，向全社会深入宣传“一法一条例”。连续两年组织“应急管理普法知识竞赛”，先后有30余万人参加活动。今年安全生产月活动期间，组织观看《生命重于泰山》专题片127场次，开展安全法律宣传咨询活动510场次，制作各类安全文化宣教品580余种。三是扎实组织专题培训。在党校主体班开展安全法治宣传，增强全市各级领导干部的安全意识和法治意识；组织全市应急管理系统执法人员行政执法培训，创新开展执法文书现场制作评比活动；督导生产经营单位开展内部培训，并将“一法一条例”学习培训纳入主要负责人、分管负责人、安全管理人员这三个关键群体的资格、资质培训和考核；组织中心城区社区书记开展“一法一条例”专题讲座，把安全生产的触角扎牢在基层。

（二）健全体制机制，提供有力保障。一是完善方案。市委、市政府印发《关于推进安全生产领域改革发展实施方案的通知》，从健全责任体系、深化安全生产监管体制改革、着力推进依法治理、积极构建安全预防控制体系、加快安全基础保障能力建设等5个方面，明确了我市实现安全生产治理体系和治理能力现代化的总路径。在此基础上，建立安全生产巡查制度，出台“一票否决”办法，全面落实市、县（市区）党委常委分管安全生产工作规定，实施安全生产“红黄黑”名单制度，有效提升了安全生产水平。二是健全机构。市政府出台《关于加强乡镇（街道）应急管理机构建设的意见》，在乡镇安监站的基础上，组建乡镇（街道）应急管理机构，明确机构职责、人员编制、经费保障等。全市129个乡镇（街道）已全部成立应急管理站并在实践中发挥了作用，解决了基层应急管理机构和监管力量不足的问题。这一作法也被应急管理部《决策参考》和省政府办公厅内参刊发。三是出台制度。市安委会印发《荆州市安全生产专业委员会工作规范》，明确专委会组织机构和工作协调、风险管控、执法惩戒、督查考核等机制，进一步规范了专委会的工作。江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故发生后，我市第一时间出台《关于进一步加强危险废物安全管理工作的通知》，进一步加强危险废物产生、运输、处置等环节全过程监管，并建立应急管理局与生态环境局联合执法机制。2020年，在规范应急管理行政执法上再加力度，推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等三项制度，进一步促进了规范执法。

（三）履行党政职责，推动安全发展。一是党政领导带头抓。市委、市政府出台“领导干部每月带队开展安全生产检查工作制度”，市“四大家”领导按规定带队检查督查对口联系县（市区）安全生产工作，政府各分管负责人每月至少检查一次分管领域安全生产工作，每季度会商研判分管行业领域的安全生产形势。十堰市“6·13”特大燃气爆炸事故发生后，市委、市政府第一时间印发《关于在全市范围内开展安全生产大检查的通知》，压实市县两级领导责任，通过全面检查切实发现问题，现场交办隐患，确保整改到位。二是主管部门常态抓。及时调整市安全生产委员会及各专业委员会的成员，坚持每季度召开专委会述职会、工作督办会，强化“三个必须”责任落实。把专项整治三年行动纳入“平安荆州”建设重要内容并落实“一票否决”制度。结合全市安全生产实际，在重大节假日、重要时间节点，安排督查组深入县（市区）开展安全生产工作督查。2020年，先后派出督察组100余个，督查企业400余家，对发现的问题均已按要求交办整改。三是行业部门主动抓。市消委会调整成员单位45家，落实联席会议制度，坚持每半年通报调度消防工作和火灾形势，及时发布消防安全提示，组织开展电动自行车专项督导、打通消防“生命通道”、农村火灾隐患排查整治等重点工作，督促各有关部门进一步厘清职责、抓好落实。市住建部门出台房屋市政工程安全生产事故相关责任人公开述职与惩戒制度，切实督促企业提高安全生产意识。市经信部门紧盯电力冶金行业，坚持问题导向，高频次开展拉网式大排查，深入细致排查各类隐患，实行清单式销号管理。

（四）强化主体责任，提升安全水平。一是坚持末端问效。2020年，印发《关于在全市生产经营单位推行“班前会”工作制度的通知》，全行业、全覆盖推进企业“班前会”制度，把企业主体责任落实到“最后一公尺”。积极开展农民工专场培训，全市上下积极行动，深入企业、工地、村庄开展宣传培训289场，培训人员3万余人，进一步提升农民工安全素质。二是强化专业服务。2020年，市政府安排专项资金 78.4 万元，以购买第三方安全生产技术服务等方式，深入企业开展安全生产隐患排查、安全风险评估、安全标准化创建评审指导等安全生产服务工作。在全省率先出台《高危行业领域安全技能提升行动实施办法》，将非煤矿山、危险化学品等高危行业企业在岗职工、新上岗员工、班组长、特种作业人员纳入培训补贴范围，送安全生产培训服务进企业，今年已组织30班次，培训2611人。针对危化、烟花爆竹领域高风险问题，制定《化工企业主要负责人安全生产基本法定职责学习手册》，发放给全市103家化工企业和500多家烟花爆竹批发及零售企业主要负责人，促进其责任意识和法治意识的进一步提升。三是实施专项整治。制定《荆州市安全生产专项整治三年行动方案》，突出重点行业领域专项整治。2020年，全市各行业领域通过整治共排查出一般隐患25563处，已全部按要求进行整改；排查重大安全隐患问题110处，全部建立重大隐患问题清单，明确了责任人、完成时限；责令停产整顿299家，暂扣吊销证照企业46家，关闭企业8家，行政处罚694.6万元，移送司法机关8人，约谈警示企业491家，联合惩戒22家，化解和消除了一大批安全隐患。四是加强行政执法。配强执法力量，将市安全生产执法支队编制增加至21人，所有县（市区）安全生产执法编制都大幅增加，其中松滋市、公安县编制超过100人，监利、石首、洪湖等地编制超过60人，有力夯实了基层基础。连续两年组织全市应急管理行政执法培训、执法文书现场制作评比、执法案卷评审等行政执法能力提升行动，进一步提升安全生产执法人员专业素养。按“一法一条例”要求，每年初编制安全生产年度监督检查计划并严格执行，2020年，全市应急管理系统检查企业1649家次，下达执法文书3000余份，严肃查处违反“一法一条例”的行为，立案64起，罚款384.1万元，有力震慑了企业违法违规行为，切实降低了安全风险。

二、存在的主要问题

（一）思想认识还不够到位。一是少数干部安全发展意识树得不够牢，会议多、部署多、口号多，落实少、督办少，对安全生产法律法规贯彻执行没有完全到位，在实际工作中还不同程度存在“重发展、重速度、重招商，轻安全”的现象。检查中就发现，在危化项目审批中，存在少数招商引资企业因急于开工投产，在基础工作没有到位的情况下，托干部打招呼申请危化许可。二是中小企业安全生产法律知识仍然薄弱。中小企业管理者对安全生产法律法规了解不够、认识模糊，法治意识、责任意识不强。多数企业职工不懂、不会、不敢运用法律武器，不能有效监督企业履行安全生产法定义务。在对沙市区工业园彩虹塑胶公司检查时，公司主要负责人不知道安全生产法，更不用谈守法用法。三是全社会对安全生产法律知识了解还不够。安全宣传还是注重即时性，长效宣传不够。社会公众对安全生产的认识还主要停留在对重特大事故的关注上，对安全生产法律法规了解较少。如十堰市张湾区“6·13”事故，公众关注度很高，但是大多是对人员伤亡、应急救援的关注，事故背后深层次的安全体制机制、法律法规执行，没有引起社会公众的重视。

（二）行政执法还不够坚决。一是在优化营商环境的大背景下，有的地方提出对企业慎重处罚，这也造成实际工作中，安全生产执法与优化营商环境的关系把握不够准，行政执法案件降幅较大，从另一方面来说，这也不利于企业和地方的安全发展。二是随着“放管服”改革和优化营商环境的纵深推进，中、省、市出台了许多规范性文件，不断要求减时限、减材料，但部分事项压缩的时限和压减的材料已经超越了部门规章等规定，部门规章也未及时进行修改，存在违法的现实风险。三是法律法规对企业的主体责任规定要求比较高，如教育培训、安全管理人员配备等，而当前中小企业普遍存在安全投入少、基础薄弱、欠账多等问题，与法律法规的规定还有较大差距，如果严格对照法律法规进行检查，相当一部分企业都可以达到处罚条件。四是执法还没有完全形成合力。因为种种原因，安全生产法往往被误认为是应急管理部门的部门法，其他负有安全生产监督管理职责的部门联动协调不够，还没有形成齐抓共管、推动“一法一条例”贯彻实施的强大合力。

（三）安全生产监管体制机制还不够顺畅。一是功能区应急管理机构不健全。如荆州高新区、纪南文旅区都是由综合执法局承担安全生产工作，但这两个机构都没有安全生产执法主体资格，人员少、专业知识缺乏、且不能专职，安全生产监管力量薄弱。二是部门间职责边界不够清晰。实际工作中，安全生产综合监管、专业监管、行业管理之间的职责仍然存在缺位和交叉的问题，容易出现监管盲区和漏洞，还存在“都管都不管”的现象。三是考核问责机制有待进一步优化。当前安全生产整体上仍偏重于问责，正向激励不够，一定程度上影响了监管队伍的积极性和稳定性，安全生产监管无限责任的情况应从制度层面予以考虑。

（四）企业主体责任落实还不够严格。一是安全管理制度落实不到位。部分企业为应付监管部门监管，制定了许多安全生产管理制度，但这些制度仅仅停留在“写在纸上、挂在墙上”，更多的作用是为了应对检查，检查一过就束之高阁，没有真正发挥作用。二是安全培训不实。有的高危行业，企业员工流动性强，但企业的安全培训较少或流于形式，这也导致违章指挥、违章作业等现象时有发生。对中小企业检查中发现，存在新进员工没有严格履行三级教育培训的问题，有的企业仅简单交代几句，会操作设备就让新员工直接上岗，安全培训仅靠发现问题后予以纠正，更没有相关培训记录。三是科技化水平不高。部分企业生产设备、生产工艺落后，生产现场往往还是靠“人海战术”，没有运用大数据、云计算、物联网等先进技术，自动化水平较低，一旦发生事故，后果比较严重。

（五）法律法规还不够完善。一是对专家、技术服务机构约束少。危化、矿山等领域专业性较强，专家、技术服务机构大量参与安全生产隐患排查、“三同时”审查等工作，但是当前法律法规对专家、技术服务机构约束较少，尤其是对专家的法律规定几乎没有，这些情况不利于责任义务的统一、不利于依法规范管理。二是成品油领域无法可依。2020年7月，商务部废止《成品油市场管理办法》，此后没有新的关于成品油市场管理的法律、法规和规章。在实际监管过程中，商务部门发现不少无证经营成品油的“黑加油点”，但因缺少有力法律依据难以依法处理，这在扰乱市场秩序的同时，也造成较大安全隐患。三是建设项目“三同时”存在着现实问题。建设项目“三同时”即建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。有前置审批条件的，如危化企业按要求做到了“三同时”，但不需要审批的，如工贸企业大多都没有做，并且法律也没有明确规定未做到“三同时”的该如何补救，监管人员对此类问题处理也感到很棘手，一旦发生安全事故还要追责。四是缺少企业开展新工艺小试、中试规定。随着科技的不断发展，许多新危险化学品工艺被开发出来，需要通过小试、中试、工业化试验，但是目前法律法规缺少这方面的规定和约束，部分企业直接在生产装置上进行试验，存在较大风险，极易发生安全生产事故。

三、工作建议

（一）加强宣传培训，切实提高全社会依法治安的意识。一是领导干部带头落实责任。各级领导干部要深入学习习近平总书记关于安全生产的重要指示精神，深化思想认识，强化红线意识和底线思维，认真落实地方党政领导安全生产责任制，坚持党政同责、一岗双责，坚持齐抓共管、失职追责。二是强化企业内部培训。企业要结合自身实际，编制年度培训计划并严格执行，落实先培训后上岗制度、早班会制度等，负有安全生产监督管理职责的部门要加大对企业安全培训的监督检查。三是要落实“谁执法、谁普法”制度。高度重视安全生产法律法规宣传贯彻普及工作，把加强“一法一条例”学习、宣传、教育作为保障安全生产的重要基础性工作抓实、抓好，充分利用传统媒体和新媒体提升宣传效果，扎实开展安全生产法律法规、安全知识“五进”活动。将安全常识列入中小学素质教育内容，指导和督促各类学校开展应急逃生演练等活动。

（二）严格依法行政，充分发挥良法善治深层张力。一是明确各级各地在制定优化营商环境的办法措施时，不得与“一法一条例”相冲突，同时，加强规范性文件备案审查，确保负有安全生产监督管理职责的部门能够依法履行安全监管职能。二是结合“放管服”改革和优化营商环境的需要，及时清理相关地方性法规、部门规章、规范性文件，对有矛盾冲突的条文依法进行修改，确保相关规定的一致性，既满足优化营商环境的需要，又符合当前安全发展的实际。三是强化部门协同，建立各部门贯彻执行“一法一条例”的协同工作机制，督促负有安全生产监督管理职责的部门切实负起责任、发挥作用、形成合力。同时，建议取消湖北省安全生产监察执法证，统一使用湖北省行政执法证，进一步规范执法主体资格。

（三）优化体制机制，努力形成齐抓共管的工作格局。一是增强功能区监管力量，从省级层面统筹协调，尽快授予功能区相关执法主体资格，配齐配强配优监管力量，提升功能区安全发展水平。二是出台相关规定，进一步厘清各有关部门的安全监管职责，建立安全生产责任清单和权力清单，逐步消除监管盲区和漏洞。三是优化考核考评工作机制，坚持失职追责、尽职免责，激发和保护安全生产监管队伍的积极性。四是提升安全监管保障水平，在人员、装备等方面进一步加强保障，更好适应履职需要。

（四）强化安全监管，切实督促企业落实主体责任。一是全面落实“一法一条例”对企业主要负责人的各项要求，明确企业实际控制人和法定代表人同为安全生产第一责任人。二是全面开展教育培训，经常性对企业主要负责人、安全管理人员进行业务、法律培训，开展警示教育，提高企业安全生产的能力和水平。三是加强重点行业监管。吸取事故教训，持续深化对高风险行业领域专项整治，推行风险等级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，严肃打击违法行为，依法关闭不符合生产条件的企业，坚决杜绝较大以上事故发生。四是强化科技兴安。引导企业积极引进先进生产技术，利用先进科技手段加强支撑，在重点行业领域和高危岗位实现“机械化换人、自动化减人”，有效降低企业生产现场的安全风险。

（五）完善法律法规，切实消除安全生产领域部分盲区。一是增加专家管理规定。专家和一些技术机构广泛参与应急部门、企业的安全技术服务，必须有相关法律法规加以约束，应尽快增加专家及技术机构法律责任的条款，确保相关工作有法可依。二是增加成品油管理规定。尽快出台我省关于成品油管理的规定，明确事前、事中、事后监管要求，更好保证成品油市场依法有序管理。三是优化建设项目“三同时”管理。按照“放管服”改革的要求，在充分调研的基础上，优化“三同时”管理，明确不同行业企业不同情形的处理方式。四是在制定安全生产相关法规、规章时，结合新工艺特点，设置专门的条款，对小试、中试作出明确规定，提高试验阶段的安全系数。

四、对《湖北省安全生产条例》的修改建议

（一）将“安全生产监督管理部门”改为“应急管理部门”。

（二）第五条：第一款，在“支持、督促有关部门依法履行安全生产监督管理职责”前增加：“建立政府有关部门安全生产权力清单和责任清单”。

第三款，在“派出机关”后增加：“应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责”。

（三）第七条：此条款应明确安全生产服务机构的安全生产责任。

（四）第十四条：将生产经营单位管理机构和安全生产管理人员职责予以明确。

（五）第二十三条：增加“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人”的内容。

（六）第四十二条：增加对化学实验管理的相关规定。

（七）第五十三条：明确联合惩戒实施单位，增加信息归集规定。

（八）第六章  法律责任：建议对照新修改的安全生产法予以调整。