荆州市人民政府关于全市基本养老服务体系建设情况的报告

荆州市人民政府

关于全市基本养老服务体系建设情况的报告

—— 2023年10月26日在荆州市第六届人民代表大会

常务委员会第十三次会议上

荆州市民政局局长张世国

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　　　我受市人民政府的委托，现向市人大常委会报告荆州市养老服务体系建设情况，请予审议。

　　　　荆州是全省较早进入老龄化①的城市之一，根据第七次人口普查公报，荆州市60岁及以上老年人123.95万人，占总人口23.69%，其中65岁及以上老年人86.64万人，占总人口16.56%，人口老龄化率高于全省、全国平均水平②。面对严峻的人口老龄化形势，荆州市深入贯彻落实《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》及《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》等文件精神，持续推进以“老有所养、老有颐养”为目标的基本养老服务体系建设，形成了以居家养老③为基础、社区养老④为依托，机构养老⑤为支撑，医养融合⑥相结合的养老服务体系，人民群众的获得感、幸福感不断增强。

　　　　截止2022年底，全市共拥有各类养老服务设施2468个，其中养老机构185家，城市社区居家养老服务中心417个，农村老人互助照料活动中心1357个，老人儿童快乐之家509个。居家养老服务城乡覆盖率分别达到100%、91.81%。养老床位总数4.98万张，其中养老机构床位2.76万张。养老服务机构医疗卫生服务覆盖率达到100%，护理型养老床位⑦占养老机构床位数的比例达到72.46%。

一、主要工作情况

（一）高位谋划养老服务体系建设

　　　　1.高点定位抓推动。市政府高度重视基本养老服务体系建设，将养老服务设施建设、特殊困难家庭适老化改造等工作纳入政府民生实事项目统筹调度、强力推进。发挥“谋全局、抓协调、促落实”作用，建立市养老服务联席会议制度，明确民政、发改、卫健等22个参与部门的职责分工及议事规则，定期召开联席会议，围绕持续完善多层次养老服务体系建设议事协商，共同推动养老服务发展。

　　　　2.规划引领强支撑。编制完成《荆州市养老服务体系建设“十四五”规划》，准确定位、科学决策我市今后一个时期养老事业的发展目标和任务。围绕设施规划建设、“放管服”改革、运营扶持等方面先后出台《荆州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》、《荆州市关于全面放开养老服务市场推进养老服务业放管服改革的通知》、《荆州市实施居家和社区养老服务改革试点工作方案》等一系列文件，建立起了以主干政策为支撑、配套政策为补充，基本涵盖养老服务各领域、全流程，相对完备、互相衔接的养老服务政策制度体系。

　　　　3.持续投入重保障。将养老服务业发展资金纳入财政预算，根据属地管理、分级负担的原则，将市县两级福利彩票公益金的60%用于支持养老服务业发展，建立自然增长机制。落实扶持政策。积极助力服务业企业纾困政策落实落地，对养老机构的养老服务收入按政策规定免征增值税，占用耕地的免征耕地占用税。对符合条件的非营利性养老机构免征企业所得税；对其自用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。非营利性养老机构设施建设项目免征行政事业性收费，对营利性养老机构建设项目减半征收行政事业性收费；对养老机构提供的养护服务收入减免行政事业性收费。

　　　　4.制定清单广覆盖。重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务⑧需求，加快基本养老服务制度建设，建立完善基本养老服务清单⑨，细化服务对象、服务内容、服务标准，对不同老年人群体，分类提供基本养老服务。明确老年人权益及相关部门职责，加强部门联合与资源共享，推动基本养老服务产业融合发展。

（二）突出养老服务兜底保障职能

　　　　1.推进特困供养服务机构管理体制机制改革。全市特困供养改革工作得到全面推进，洪湖、公安、石首被纳入特困供养体制机制改革试点。各县市积极制定方案措施，落实特困老年人关爱服务，推进特困人员供养服务设施改造升级，实现了各县市区至少有1所条件好的福利院作为区域性中心福利院，为县域内失能、半失能特困老年人提供专业服务。目前，我市特困老人自愿集中供养人数约5100人，自愿集中供养率达到100%。

　　　　2.推进农村福利院改革。将农村福利院由乡镇管理改为由民政部门直接管理，对辖区特困失能半失能老年人实施集中供养，空出的床位推向市场，引入市场主体公建民营，满足大众化、中低端养老服务需求，提高农村整体养老服务质量。2021年10月份全省农村福利院改革现场推进会在公安县召开，公安县的农村福利院改革工作得到省民政厅高度评价，公安经验作为交流重点在全省推广。目前，石首、松滋政府办公室已经出台了农村福利院县级直管改革方案，其他县（市、区）也在陆续跟进。

　　　　3.建立健全困难老年人生活救助制度。将符合最低生活保障条件的贫困家庭中的老年人，全部纳入最低生活保障范围；对纳入低保后生活仍有困难的老年人，按不低于本地低保标准的20%比例，增发补助资金。2022年，全市享受低保救助的困难老年人约13万多人，发放救助资金6.8亿多元。

　　　　4.全面落实高龄老人津贴及经济困难的高龄、失能老年人养老服务补贴制度。2022年发放高龄津贴和经济困难的高龄、失能老人补贴合计1.1亿元，受惠老人达17万多人。

　　　　5.持续开展特殊困难老年人家庭适老化改造。按照以“满足老年人生活起居需求、方便家庭成员照料服务”的原则，按照每户平均3000元的标准全面实施特殊困难老年人家庭适老化改造工作。近三年来，全市5350户特殊困难老年人家庭实施了居家适老化改造。

（三）充分扩大普惠型养老服务供给

　　　　1.拓展社区养老综合服务功能。一是建设街道综合型社区养老服务机构。2021年以来共计投入资金8000余万元，先后完成26个街道综合型社区养老服务机构建设。其中荆州区城南御苑养老综合服务中心、公安县斗湖堤养老服务中心等机构被省市媒体报道。二是对农村老年人互助照料中心进行提档升级。近两年投入资金3000余万元，对46个农村养老服务设施进行改造升级，拓展日间照料、助餐助洁、短期托养、居家照护等服务项目。松滋龟嘴村、江陵侯垱村等农村互助照料中心建成运营后，社会满意度较高。

　　　　2.完善城区居住小区的养老服务设施建设。市民政局、市自然资源和规划局、市住建局联合印发《关于新建住宅小区配建养老服务设施“四同步”工作的通知》（荆民政发〔2022〕18号），全面落实新建居住小区养老服务用房建设标准（每100户20平方米），目前已有58个规划项目落实了养老服务设施。

　　　　3.落实农村留守老人关爱服务。建立健全农村留守老年人关爱服务体系，制定《荆州市农村留守老年人定期巡访制度》，在全市开展以“三帮四查”（即帮助做饭、帮助看病、帮助购买生活用品，查看吃、穿、住、病情况）为主要内容的农村留守老人关爱服务，并做到关爱“四有”，即有留守老年人台帐、有关爱联系人、有老年人活动场所、有定期探访制度。目前，全市8.2万农村留守老年人纳入关爱服务范围，生活困难的高龄、失能、贫困等农村留守老人得到了生活救助；独居孤独留守老人得到了村组干部、关爱联系人或社工志愿者提供的日常走访、结对关爱、邻里互助等精神慰藉服务。

　　　　4.支持养老服务机构发展。利用福彩资金，对合格的城市社区居家养老服务机构和农村老年人互助照料活动中心分别给予一次性5万元、3万元的建设补贴；对新建的民办养老机构按照每张床位2000元给予一次性补贴，对通过改造和租赁用房的民办养老机构按照每张床位1500元给予一次性补贴（每个机构最高补贴不超过500张床位）。对正常运营1年以上，且无安全隐患的民办养老机构，给予运营补贴，其中入住对象为失能、半失能的，按每人每年1500元给予运营补贴；入住对象为自理的，按每人每年1000元给予运营补贴。2022年，共对社区居家养老机构和农村老年人互助照料活动中心发放建设补贴300多万元，对71家民办养老机构发放了运营补贴400多万元。

（四）全力建设养老服务网络

　　　　1.落实国家级改革试点工作。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》，国家民政部和财政部开展了居家和社区养老服务改革试点工作。2020年2月，民政部、财政部确定我市为第五批居家和社区养老服务改革试点地区，中央福彩补助资金1628万元。我市充分发挥政府主导作用，着力完善养老服务体系建设，积极发展居家和社区养老服务，加强社区养老服务设施建设，坚持做好抓重点、补短板、强弱项，实现我市养老服务领域的工作突破，形成具有荆州特色的居家和社区养老服务模式。通过不懈努力，我市的试点成果得到了国家改革验收组的高度肯定。

　　　　2.积极培育养老服务市场。积极引导社会力量，开展助老服务，为居家养老创造条件。培育居家养老服务企业和机构，开展居家养老服务社会化运营。目前，我市培育扶持本地专业化、品牌化、连锁化的养老服务机构2个（分别为荆州城发颐养和公安众信养老服务中心），社会力量开展居家养老服务的市场主体已达到1万多个，重点扶持颐正养老、金色家园、众信养老、福星康乐、楚天康复等5家养老服务企业成为规上企业。

　　　　3.加大老年人助餐点建设力度。在重点满足失能、失智、独居、高龄等老年人就餐需求基础上，兼顾满足其他老年人便利性、多样性的就餐服务。今年以来，荆州区民主社区、沙市区杨林堤社区等41家老年人助餐点相继开业，截至目前全市正常运营老年人助餐点已达到89家。我市助餐点经验被《人民日报》、《中国社会报》、《中国民政》等杂志相继报道。

　　　　4.努力提升社区养老服务水平。发挥社区养老的基点作用，大力发展老年人日间养老服务机构、区域性老年助餐中心、老年人综合服务中心，打造“15分钟”居家和社区养老服务圈。松滋市八宝镇龟咀村探索“社工+养老”模式，打造的“15分钟”农村养老生活圈成果被《中国社会报》、《湖北日报》相继报道。

（五）积极开展医养结合服务

　　　　1.深化医养康养融合。支持通过“养中设医”、“医中设养”、医疗机构嵌入式服务等方式建设医养结合机构。加大政策支持力度，把养老内设医疗机构纳入医保范围，推动相关惠民政策进一步完善和落实，推动以医养结合为补充的养老服务取得突破性进展，真正实现高质量的惠民、利老的居家养老。

　　　　2.提升医养服务功能。印发《关于加快推进社区养老服务机构与医疗卫生机构互联互通服务的通知》，确定沙市区颐正养老服务中心、市第二人民医院、沙市区金色家园养老服务中心、监利市楚天康复养老服务中心等15家医养结合示范机构，医疗机构与养老机构“一对一”签约合作185家，建立转运机制和绿色就医通道，明确转诊流程及联系人、预留救治床位。已确定医养结合机构13家，全市24家2级以上医疗机构已全部成立老年医学科，老年病床数量增加至269张。

　　　　3.丰富居家医疗服务。以社区为基础，加快推进医养结合制度创新，逐步将现代医疗服务技术与养老保障有效结合，将养老服务、医疗服务和医疗保险功能有效结合。推进社区养老服务中心(站)与家庭医生签约服务紧密结合，优先覆盖社区重点服务对象。全市开展“医养签约”服务，共组建居家服务医生团队1451个，签约65岁以上老年人45.39万人，每年对65岁以上签约服务老年人进行4次随访、每年免费体检一次。在高职院校设置“医养结合”专业，培训学生722人，其中老年照护151人。全市共培养医养结合专业毕业生3500人。

（六）健全养老服务综合监管

　　　　1.明确监管重点。持续对消防安全、食品安全、药品安全、特种设备、金融防诈、建筑安全隐患等方面进行重点监管。全市每年定期开展各种安全检查4000多人次，印制各种安全宣传资料2万份，粘贴宣传海报、悬挂宣传横幅3800份，在各级媒体开展安全宣传报道15篇。

　　　　2.落实监管责任。出台《荆州市养老服务场所重大安全隐患专项排查整治实施方案》、《关于规范处置养老服务机构纠纷的通知》等文件，切实落实行业主管责任。对养老机构的安全检查纳入日常监管，每年开展拉网式排查1—2次。2023年开展的养老机构安全隐患排查专项整治中，发现问题12个，目前整改正在进行，11月底前将进行检查验收。

　　　　3.创新监管方式。出台了《荆州市推进养老机构“双随机、一公开”联合监管实施方案》，持续推进“双随机、一公开”抽查检查，建立跨部门协同监管机制，搭建监管平台实现信息化监控，畅通养老机构投诉举报渠道。

二、存在的困难和问题

　　　　“十四五”期间，我市老龄化程度将日趋严峻，高龄人群、失能失智老人、空巢老人占比将越来越大。同时，养老服务专业化、多样化要求提高，与养老服务新的形势任务相比，还存在一些困难和问题。

（一）住宅小区养老服务设施占有比例未达标。部分新建小区的养老服务设施尚未建成，无法投入使用，很多老旧小区没有养老服务设施。

（二）“互联网+养老”发展任重道远。社区居家养老服务智能化比较落后，人工智能、物联网和远程智能安防监控技术等在我市养老服务领域应用还十分欠缺，“互联网+养老”服务规模有待扩大。

（三）专业服务力量整体上薄弱。由于养老服务工作待遇和社会地位不高、工作苦脏累、劳动强度大等因素，造成人员不稳定、难留住人、难引进人的局面。同时，在岗护理员的文化水平不高、专业技能不熟等问题也比较突出，全市养老护理整体水平与社会养老需求不协调。

三、下步工作安排

（一）继续加强社区养老服务设施建设。强化政府指导，加强部门协作，加大社区养老政策支持力度，不断完善老旧小区养老服务设施建设，不断提高养老服务设施占有比例。

（二）高标准谋划多层次养老产业。建设荆州市居家和社区养老服务智慧平台，加大“智慧养老”建设投入，促进“养老+”各行业产业融合发展。积极招商引资，吸引社会力量到我市发展中高端养老服务产业，助推荆州养老服务体系建设。

（三）努力提高队伍专业素质。加强专业人才队伍培养。通过加大技能培训力度、建立服务评价机制、提高社会福利待遇等方式，提升养老服务技能水平。支持社会资本开办养老护理职业学校，完善养老护理职业技术标准和人才培养体系。积极加强养老业务培训工作，每年对养老机构院长开展管理业务培训，对护理员开展线上线下职业技能培训。

注释：

1.老龄化：按照国际通行划分标准，当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7%时，意味着进入老龄化；达到14%,为深度老龄化；超过20%,则进入超老龄化社会。

2.中国老龄化率：根据第七次人口普查数据，我国60岁及以上人口为26402万人，占18.7%，其中65岁及以上人口19064万人，占13.5%。

湖北省老龄化率：根据第七次人口普查数据，60岁及以上人口占比为20.42%，其中65岁及以上人口占比14.59%。

3.居家养老：90%身体状况比较好的，老年人居住在自己或者子女家中，由家庭自我照顾，享受着社会提供的养老服务。

4.社区养老：7%的老年人依托社区的养老服务中心，享受日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉等专业服务。

5.机构养老：3%的老年人长期居住在为老年人提供集中居住和照料服务的专业机构。

6.医养融合：指医疗资源与健康、养生、养老资源相融合，集“医、康、养、护、健、管”为一体，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的健康和养老服务。

7.护理型养老床位：《民政部办公厅关于加快推进护理型养老床位发展与监测工作的通知》对护理型床位的界定条件有三，一是配置护理床，或配置普通床并规定比例配置护理人员；二是老年人生活空间实现无障碍；三是配备基本生活所必需的辅助器具。

8.基本养老服务：由国家直接提供或者通过一定方式引导相关主体向老年人提供旨在实现老有所养、老有所依所必需的基础性、普惠性、兜底性服务。

9.基本养老服务清单：通过列清单的方式明确基本养老服务对象、服务内容等。一般包含物质帮助、照护服务、关爱服务等项目，面向各类老年人。

10.高龄津贴：给予80岁以上的低收入高龄老人一定的经济补助，由每个市州根据当地经济状况自行制定标准。我市为80—89周岁每人每月50元，90—99周岁每人每月100元，100周岁以上每人每月300元。有条件的县（市、区）可提高100周岁以上老年人高龄津贴标准。

11.特殊困难老年人家庭居家适老化改造：民政部门采取政府补贴方式，对纳入分散供养特困人员和脱贫人口中的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，重点解决老年人在起居、饮食、行走、洗澡、如厕等方面的困难。

12.“四同步”：新建住宅小区（包括新建居住区和新建居住小区）按照每百户不少于20平方米标准配建养老服务设施，并同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。