民主政治的里程碑 （上篇）

　　在我国人民代表大会制度最终确立和发展史上，有三个具有里程碑意义的重要会议和两个比较好的历史发展时期。

　　第一个重要会议是1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次会议宣告了中华人民共和国的诞生，从此中国人民成为国家的主人。会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》确定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的政权组织形式。这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗，历数十年之久取得的伟大成果，也是我们党长期进行人民政权建设的经验总结。人民政协第一届全体会议，标志着新中国民主政治的开端，为建国后的民主政治建设开拓了一条光辉的道路。

　　共同纲领虽然确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式，但由于实行普选的条件还不具备，采取了召开各界人民代表会议的过渡办法。各界人民代表会议这种组织形式与人民代表大会相比，其不同点在于：它出席会议的代表是由各界人民协商产生的，其中一部分是由政府邀请的；它是人民民主统一战线的组织形式，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时才成为过渡性的权力机关。建国初期民主政治建设的主要形式，是召开各界人民代表会议。它为人民代表大会的建立，准备了条件，积累了经验。

　　第二个重要会议是1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议。这次会议制定的新中国第一部宪法，对人民代表大会制度作出了比较系统的规定，确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。按照宪法规定，由全国人民代表大会产生了中华人民共和国主席和全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关。至此，我国以人民代表大会为基础的政权制度全面确立，国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。这是人民民主发展的一个重要里程碑。

　　人民代表大会全面建立后的头3年，人大工作相当活跃，立法、监督和代表视察等都取得了一定的成效。尤其是在全国人大和全国人大常委会会议上，代表或委员充分发表意见，包括不同的意见和批评意见，体现了社会主义民主和人民代表大会的作用。这3年，可以说是建国之后人大工作第一个比较好的历史时期。但是，1957年反右斗争后，由于“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破坏，人大工作也难以开展。从1957年下半年到1966年“文化大革命”爆发的9年，是人民代表大会制度曲折发展的时期，人大工作处于不景气的状态。“文革”中，全国人大及其常委会在长达8年多的时间内没有举行过一次会议，地方人大则被所谓的临时权力机关“革命委员会”所取代。人民代表大会制度遭到建国以来最严重的破坏。

　　第三个重要会议是1978年底召开的党的十一届三中全会。这次会议总结了建国以来的历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，果断地决定将党和国家工作重点从以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来，并着重提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务。它开辟了我国改革开放和现代化建设的新的历史时期，人民代表大会制度建设也进入了一个新的发展时期。1982年宪法和在此前后制定的选举法、组织法等，根据发展社会主义民主的需要和我国的实际，对于健全人民代表大会制度作出了一系列新的重要规定。

　　在新的历史时期，各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极探索，勇于实践，各项工作都取得了很大进展和成绩。从而推动了依法治国、建设社会主义法治国家的进程，为促进改革开放和现代化建设、维护社会稳定，作出了重要贡献。从十一届三中全会至今的25年，可以说是建国之后第二个人大工作比较好的历史时期，也是最重要的发展时期。

　　人民代表大会的重要基础

　　我国是人民当家作主的社会主义国家。人民是通过自己选举产生的国家机关来行使当家作主的权力的。选举是人民代表大会制度的基础和重要内容，也是人民代表大会制度旺盛生命力的源泉。

　　1954年制定了新中国第一部选举法，依法在全国范围内进行了普选，产生了乡、镇、市辖区和不设区的市的人大代表，然后逐级选举出上一级人大代表和本级国家政权机关。从而使各级人民政权建立在选举的基础上。当时选举的民主程度并不是很高，但对于长期饱受封建专制压迫、从未行使过选举权的老百姓来说，确实是破天荒的第一次民主选举。所以，人民对选举的热情和积极性很高，从而也使新建立的人民代表大会充满了生机和活力。但是，我国选举制度后来没有随着经济、文化的发展和人民觉悟水平的提高而发展，加上有些领导干部对选举不重视，致使选举越来越流于形式。“文革”中更是公然否定选举，说什么“迷信选举也是一种保守思想”，“革命委员会不是选举产生的，它比以往历届人民代表大会和人民委员会更具有广泛的群众性，更合乎民主集中制，更能够深刻地反映无产阶级和劳动人民的利益。”这是一种反民主的谬论。实际上，选举不仅是一种民主的形式、民主的手段，而且是民主的实质、民主的重要内容。否定了选举，国家机构就失去了人民群众支持的基础，就会由人民的公仆变成欺压人民的工具。

　　十届三中全会后，总结过去选举工作的经验教训，根据新时期发展社会主义民主的需要，我国对选举制度进行了一系列改革，最重要的是实行差额选举。根据我国1979年制定的选举法和地方组织法的规定，不仅各级人大代表要差额选举，而且地方各级国家机关的领导人员也要差额选举。选谁，不选谁，由选举人根据自己的意愿来决定。这样更有利于选民或代表自由地行使选举的民主权利，选出自己满意的人选。同时，也能使当选者在行使职权时好好考虑人民群众的意愿和要求，自觉地接受人民的监督。与差额选举相联系，还规定了选民或代表联名提候选人的制度，改变了过去那种“上面提名单，下面划圈圈”的做法。这也是保障选民和代表的民主权利，发展社会主义民主的重要体现。再就是把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。这样可以比较容易地保证民主选举，便于人民群众对县级国家机关及其工作人员的监督。选举制度的这些重大改革，打破了过去那种僵化的、形式主义的选举模式，提高了选举的民主程度，调动了人民当家作主的积极性，也为人民代表大会制度注入了新的活力。

　　近20多年来，我国进行了多次换届选举。由于各级党委、人大、政府的重视，多数地方的选举工作是搞得好的。例如1986年到1988年的换届选举，在全国人大代表中，代表联名提出的候选人586名，列入正式候选人名单的222名，其中28名当选；在27个省级政权领导班子中，代表联名提出、列入正式候选人的105名，其中12名当选，包括人大常

　　委会主任3人，副主任2人，副省长6人，法院院长1人。在县、乡两级政权班子中，代表联合提名当选的更多一些。这次换届选举，受到全社会关注，在广大干部和群众中引起强烈反响。毛泽东同志1953年在中央人民政府委员会第二十次会议所作的《关于召开全国人民代表大会的说明》中，提到北京郊区乡政府民主选举的结果是百分之五十的乡长被选掉了，他认为是“有积极作用的”，“为了发扬民主，对政权组织，特别是县、乡两级，来一次全国普选，很有必要”。换届选举是国家政治生活中的大事，许多国家都把它作为最重要的政治活动。我们实行人民代表大会制度，首要的是把选举搞好，使各级人民代表大会真正建立在民主选举的基石上。历史的经验表明，这是坚持和完善人民代表大会制度的很重要的一条。

　　民主与法制建设的根本任务

　　作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会如何发挥自己应有的作用，这是从它成立时起就面临的一个重大问题。50年来，全国人大及其常委会始终把立法工作放在重要位置。

　　第一届全国人大及其常委会在头3年，把立法工作放在重要位置，先后制定了80多个法律、法令和有关法律问题的决定。主要是有关国家机构方面的法律，以及城市居民委员会组织条例、城市街道办事处条例、公安派出所组织条例、逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等。1956年，鉴于斯大林严重破坏法制的教训，刘少奇同志在八大报告中提出，要着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。根据这个精神，全国人大常委会抓紧了刑法、刑事诉讼法、民法等基本法律的起草工作。到1957年，刑法草案初稿形成了第二十二稿，发给全国人大代表征求意见。刑事诉讼法草案也已形成初稿，民法草案大部分有了初稿。但是，反右斗争后，领导人的看法和注意力发生了变化，人治思想抬头，不再重视民主和法制了。立法工作基本停顿下来。

　　从1959年到1966年，全国人大及其常委会除通过几项有法律效力的决定和对军官服役条例进行修改外，没有再制定一件法律。已经制定的法律也得不到遵守，宪法明文规定的一些原则，如公民在法律上一律平等，法院独立进行审判，检察院独立行使检察权等，都被当成资产阶级的东西进行批判，律师辩护制度也被取消了。有些地方、单位，随意对人搞拘留、隔离审查、劳改，侵犯人身权利。面对这些违宪违法行为，全国人大及其常委会也表现得软弱无力。所以，直到十一届三中全会前，刑法、民法和诉讼法等一些重要的、基本的法律都没有制定出来。这是我国法制建设的一大漏洞。有法才能治国，无法就要祸国。十年浩劫中制造了那么多的冤假错案，不能不说与不重视法制特别是刑法和刑诉法等法律没有制定出来这个大漏洞有关。

　　总结这个血的教训，十一届三中全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”正是在十一届三中全会精神指引下，很快实现了人大工作的历史性转变。1979年7月，五届全国人大二次会议一举通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法七部重要法律，迈出了健全社会主义法制关键的一步。

　　1982年宪法根据我国实际情况和需要，扩大了全国人大常委会的职权。规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权，全国人大制定刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这实际上是把大量的立法工作放在全国人大常委会，对加快立法步伐，提高立法质量，起了重大作用。1979年制定的地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年宪法肯定这一规定，并在修改后的地方组织法中规定较大市的人大及其常委会，也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的重大改革。在新的历史时期，立法工作取得举世公认的成就。第五届全国人大及其常委会制定了56件法律和有关法律问题的决定;第六届64件;第七届86件;第八届121件;第九届113件;第十届至今已15件。与此同时，国务院制定了800多件行政法规，地方人大及其常委会制定了近万件地方性法规。中国特色社会主义法律体系已初步形成，为依法治国、建设社会主义法治国家提供了依据。

　　各级人大及其常委会还加强了对宪法和法律实施的监督，对“一府两院”工作的监督。1982年8月，全国人大常委会首次对备案的296件地方性法规进行了审查。近些年来，又设立专门的工作机构，开展了备案审查工作。全国人大常委会对发现的一些重大违法事件，支持和督促有关地方和部门作出处理。各地人大常委会也严肃纠正和处理了选举和任免工作中一些违法行为。各级人大常委会还针对现实生活中有法不依、执法不严、违法不究的突出问题，有计划有重点地开展了执法检查。这对于促进法律的实施，起了积极的作用。在工作监督方面，听取和审议“一府两院”的工作报告，已形成制度;对计划和预算的审查和监督，正在得到改进和加强。地方人大常委会积极探索，创造了一些行之有效的监督形式，并收到了较好效果。