关于提高议案初审质量的思考
当前，各地人大议案初审普遍不尽如人意。由于议案初审的准确性、科学性不够，致使有时初审质量不高，有的议案该建议立案而没有建议，不该建议的反而建议立了案。这在一定程度上挫伤了代表提议案的积极性，影响了人大专门委员会的形象和职能作用的发挥。出现这些问题的主要原因：一是准备不足。事前对征集代表议案缺乏组织和引导，代表议案质量不高、立案率低在所难免。二是初审时间短。人大会议期间安排人大专门委员会的初审时间非常紧，有的地方只安排半天，甚至一两个小时，审议仓促。三是初审的广泛性不够。只是由人大专门委员会“闭门造车”，绝大多数代表在会议期间不知道提了些什么样的具体议案，也就谈不上各方面的集思广益，造成调查不深、论证不透。四是受初审人员素质的影响。人大专门委员会组成人员专业人员少、专职人员更少，难于适应审议的要求。
鉴于上述情况，结合工作实践，我们认为，议案初审是法律赋予人大专门委员会的一项重要职权，是发挥人大专门委员会特殊作用的重要方式。能否提高议案的初审质量，关键是要抓住“两个环节”、摆正“三个关系”。
抓住“两个环节”
首先，抓住初审准备这个环节。初审质量的高低，与做好充分、细致的准备工作是密切相关的。做准备愈充分、愈细致，初审质量就越高。在人民代表大会召开之前，要有计划、有目的地组织代表开展调查研究和征集整理工作，使多数议案能够形成于会议召开之前，从而使初审心中有数，有条不紊，建议得当；改变过去那种会前无准备、会中茫然无措、应付程序的做法。为确保提高议案初审质量，在初审的准备环节上，应侧重“三抓”：一抓思想提高，利用各种场合和条件，对代表培训、宣讲议案知识和要求，重点消除议案无用、提也白提等消极认识，鼓励、引导代表积极行使职权，多提议案。二抓组织调研，组织本战线的常委会委员、专门委员会组成人员及有关代表，结合工作的议题，到实际中去，掌握了解大量的第一手情况。三抓征集整理，有目的地引导代表从调查中掌握的情况确认哪些事项可以或不可以作为议案，哪些可以作为代表重点议案，哪些可以作为我们专门委员会提出的议案等等。实践使我们体会到，抓好议案初审的准备工作是大有好处的，其一，密切了专门委员会与代表的联系，使初审工作能够充分体现人民群众和人大代表的意志，为决策提供翔实科学的参考意见，从而也使人大代表行使的议案权与人大专门委员会的议案初审权、人民代表大会的议案决定权较好地统一起来；其二，使议案初审工作趋向规范化、制度化，保证了议案初审的质量。其三，为人民代表大会议案工作创造了有利条件。由于提早准备，为会中主席团作出决定提供了较充分的依据。其四，便于政府及有关部门落实好议案。事前议案准备得充分，与政府工作相吻合，有利于政府考虑和采纳人大代表的议案。
其次，抓住会中初审这个环节。会中初审是事关建议立案结果、体现教科委审议水平的关键。搞好会中初审，必须做到：第一，确保与会人员符合法定人数。大会期间，避免委员会组成人员兼职多、事务忙、时间紧出现缺席的情况。第二，认真审议发言。实行民主集中制，各抒己见，畅所欲言，充分表述观点和看法，不能一言堂。第三，依法议决，多数裁定。一人一票，一律平等。按多数意见作出初审意见。第四，初审结果要如实、全面、准确向大会主席团报告。
人民代表大会召开期间，时间紧，任务重，如何提高议案初审质量，而不使其流于形式，我们认为应解决以下几个问题：
一是，增加初审的时间。人大专门委员会初审只安排一两个小时显然不够，要给足初审时间，保证大家充分发表意见，形成的初审意见客观准确；并考虑初审中与有关方面领导、部门、代表等协调的时间。
二是，增强初审的广泛性。在大会期间，应安排一定时间，将议案提交各代表团或全体代表审议，增加议案审查的透明度。现在存在的问题是，初审期间绝大多数代表并不知道全部议案的内容。另外初审时，应吸收一些有专业特长的人员和邀请议案领衔人参加，使初审更准确、更全面。
三是，加强初审力量。要增加专门委员会专职委员的比例，特别是要选择有专业特长、素质较高的代表进入专门委员会。必要时，也可聘请部分专家为顾问。
处理好“三个关系”
第一、要处理好人大专门委员会初审与大会主席团决定的关系。法律明确规定专门委员会是人大的工作机构，为人大及其常委会行使职权而从事专门性的工作。专门委员会既能系统地掌握国家法律法规和党的方针政策，又了解各对口联系部门的实际情况，具有常设性、职能性和专门性的特点。这些优势和特点，为做好议案初审工作提供了独有的条件，为大会主席团正确决策提供了重要的依据。但不能越俎代庖，代替决策。在实际工作中，既要高度负责地提供高质量的初审意见，又要尊重和接受大会主席团的决定，并要善于通过我们专门委员会基础性、参谋性的扎实工作，促进人大及其常委会决策水平的提高。
第二、要处理好初审人员与代表的关系。初审人员本身是代表，可以提议案，又参与初审议案，即使这种身份也不能取代广大代表。初审议案需广泛征求代表意见，以代表为依托，使议案的初审意见有较深厚的群众基础和较强的说服力。实践证明，代表拥护的议案往往初审顺利被列入会议议程。
第三，要处理好初审意见与落实的关系。初审意见通过后是为了落实。所以在议案初审时，就要充分考虑议案的落实程度。多与政府等承办部门通气、沟通、协商，既了解他们的努力程度，又要体谅他们的难处；既提出解决问题的要求，又要为他们反映实情；共同一个目标，使议案初审意见切实可行。（岳立平）
