荆州市人大及其常委会立法实践观察

推动地方性法规“三入”

——荆州市人大及其常委会立法实践观察

根据修改后的立法法和省人大常委会的授权，2016年1月1日，荆州市正式行使地方立法权。两年多来，荆州市人大及其常委会一手抓立法质量，一手抓法规实施，初步探索建立起推动地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的“三入”工作机制。

一、立法热下要有冷思考

依法赋予设区的市地方立法权是党中央、全国人大常委会作出的重大决策，也是修改后的立法法的重要规定。它回应了一些地方多年来的迫切期盼。获得立法权的地方，立法热情普遍高涨，他们结合本地实际，及时制定出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的地方性法规，引领和保障地方改革发展和社会治理有序进行。但是，在立法热的同时，一个不可忽视的问题是，包括新赋立法权的市和早已有立法权的省、计划单列市、较大的市在内制定的地方性法规的实施情况并不容乐观，突出表现在法规公布施行之后，与此相关的行政执法、司法适用、普法宣传上难觅地方性法规踪迹，而且这种现象在全国带有普遍性、习惯性、长期性。其结果是，耗费大量立法资源制定的地方性法规不少陷入“沉睡”和“冬眠”状况，束之高阁，与立法初衷背道而驰。

针对地方性法规在实施中已经和将来可能出现的问题，为破解这些瓶颈，荆州市人大常委会从去年下半年开始，通过问卷调查、座谈了解、典型剖析、寻找原因，积极出台应对之策。今年4月28日，市人大常委会法工委与长江大学法学院联合举办“荆州市推动地方性法规进入执法融入司法列入普法实施论坛”，联合市法学会、长江大学法学院开展了推进“荆州市地方性法规‘三入’活动征文”活动，共收集论文47篇，一批论文获奖，编辑《推进地方性法规进入执法融入司法列入普法征文汇编》;将“三入”工作作为研究课题，向省人大常委会进行申报，引起省里重视，被列为重点课题;8月9日，省人大常委会研究室负责人一行来荆州进行调研，帮助总结，指导工作。

市人大常委会调查研究的成果，有力地推动地方性法规实施，在市委领导下，市人大常委会与市政府、市中级法院、市检察院已基本形成了三个共识：一是地方性法规也是法的共识。过去“一府两院”的一些执法部门除宪法、法律外，更多的是执行部门规章，司法机关则以司法解释为主;绝大部分对地方性法规是法，缺乏认识。二是形成地方性法规的生命力也在于实施的共识。习近平总书记在《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”对法律是如此，作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方性法规也应当如此。三是形成不仅要重视立法，也要重视实施的共识。荆州籍一代名相张居正有句名言：“天下之事不难与立法，而难于法之必行。”立法作为一种手段，其目的在于得到切实有效的实施。反之，就是本末倒置。

二、正确处理立法与法律实施的关系

注重立法，把法规质量放在首位。一是在立法数量上坚持少而精。二是在项目选择上坚持小切口。以一城(荆州古城)、一湖(长湖)等为保护对象立法。三是在立法程序上进度服从质量。依照《荆州市人大及其常委会立法条例》规定，审议地方性法规一般实行二审一表决。但在制定湖北省市州第一部“一湖一法”的《荆州市长湖保护条例(草案)》中，2017年10月一审时，发现许多问题未解决，便将二审推迟至半年后的2018年4月，6月又增加了三审。市人大常委会还决定今后所有的法规都将在三审及以上再进行表决。四是在法规内容上坚持实而有用。出台的法规，在城乡建设管理特别是争创全国文明城市、卫生城市和历史文化保护中发挥了重要作用。2017年9月6日，在第23次全国地方立法工作座谈会上，《荆州古城保护条例》受到时任中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江的充分肯定。

注重法规“三入”。荆州地方性法规没有高大上、多而全，对这些看起来规范内容比较窄的法规，党委重视，大员上阵推动“三入”。市委将这项工作确定为全市改革项目;并将其纳入法治荆州建设、全市“七五”普法工作的重要内容，明确了责任清单。2018年6月16日、6月26日，时任市委书记、市人大常委会主任杨智带队，对《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》的实施情况进行执法检查;7月30日，新任市委书记何光中上任20天就主持召开荆州古城人口疏散工作座谈会，会议以《荆州古城保护条例》规定的古城人口控制标准为依据，对古城人口和功能疏散问题进行全面部署，出台了多条硬性措施。市人大常委会推进地方性法规“三入”工作写入了2018年度工作要点。此外，还分别印发《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》贯彻实施的两个工作方案，进一步明确各地、各部门的责任制、时间表、路线图;在每年制定“一要点(工作要点)两计划(立法、监督计划)”等常规性安排的同时，在全省市州率先制定《推进地方性法规实施年度计划》。为推进工作落实，6月28日，市人大常委会听取和审议了市政府《关于贯彻实施<荆州古城保护条例>的报告》;8月底，市人大常委会审议并作出《关于全面推动地方性法规进入执法融入司法列入普法的决定》。

三、精心组织有序推进

以试点带动全盘。确定市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市城管局、市文旅委、市规划局、市普法依法治市和荆州区委法建办、区人民法院为“三入”工作试点单位。目前，试点单位均已结合自身实际，出台具体实施意见或暂行办法等文件。在试点取得初步成果的基础上，市人大常委会再次对市直和县市区进行部署，以求更广泛推广。

以宣传营造氛围。为推动地方性法规“三入”，荆州市利用各类媒体广泛宣传，此项工作引起央媒和省市媒体关注。7月5日，《湖北日报》以《荆州探索法制建设机制获全国人大肯定》为题报道了“三入”工作;7月17日，《法制日报》头版发表《推动地方性法规进入执法融入司法列入普法 荆州市人大常委会聚焦地方性法规实施》消息;该报同期在“人大立法”专版刊发《湖北荆州市人大常委会聚焦设区的市地方立法施行效果 推动地方性法规从纸上落到行动中》的长篇报道。

以强力推动落地。自开展“三入”工作以来，荆州市“一府两院”及相关部门和县市区积极响应，不少部门和荆州区、沙市区、洪湖市等将地方性法规列入党委(党组)理论学习和中心组学习内容;市依法治市办和文新广局等编排文艺节目宣传“三入”工作;市中级法院、市检察院及荆州区法院、洪湖市检察院认真研究、主动安排推进司法适用中引入地方性法规条款的问题;市公安局、市城管局及荆州区城管局等单位研究和实施地方性法规行政执法工作。更重要的是广大干部群众对实施地方性法规有了新的认识，拿出了新的行动。荆州古城内一有违建现象，公民便向有关部门举报其违反《荆州古城条例》。《荆州市文明行为促进条例》更是荆州创建全国文明城市、全国卫生城市的重要保障。

目前，荆州市正在深入做好与“三入”相关配套措施的跟进和理论研究工作，包括征集和评选全市地方性法规行政执法、司法适用案例;在落实谁执法谁普法责任制的同时，积极探索建立谁司法谁普法、谁主管谁普法的普法责任制;将市人大常委会立法顾问组、市法学会立法研究会更名为“立法与实施顾问组”、“ 立法与实施研究会”等;筹备成立市长江保护法治研究会(市江河湖库立法与实施研究会)等。