关于《荆州市人民代表大会及其常务委员会立法条例（草案）》的说明

——2015年12月25日在荆州市第四届人民代表大会常务委员会第三十六次会议上

市人大常委会副主任张钦

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

我受主任会议的委托，现就《荆州市人民代表大会及其常务委员会立法条例(草案)》(以下简称立法条例草案)，作如下说明：

一、制定立法条例的必要性

科学立法是严格执法、公正司法、全民守法的基础，立法是重要的政治活动，地方立法是国家立法的重要组成部分，立法条例是规范地方立法的基础性法规，是地方开展立法活动的基本准则。

1、制定立法条例是行使地方立法权的需要。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了关于修改立法法的决定，赋予全部设区的市地方立法权;2015年7月30日，湖北省第十二届人大常委会第十六次会议决定，全省12个设区的市、自治州从2016年1月1日起，可以开始制定地方性法规。规范立法活动，提高立法质量是立法的基本要求。我市要制定高质量的地方性法规，发挥立法对经济社会发展的引领和推动作用，全面推进法治荆州建设，就必须从开始对整个立法活动进行规范，目前迫切需要先制定一部立法条例。

2、制定立法条例是依法立法的需要。地方立法要牢固树立依照宪法和上位法进行立法的理念，市人大及其常委会行使地方立法职权，要严格依照立法法规定的权限和程序，切实遵循不抵触原则，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。

3、制定立法条例是发挥人大立法主导作用的需要。根据中央和省委要求，地方立法要形成党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”的立法工作格局。立法活动综合性强，社会关注度高，人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调，充分发挥其在立法工作中的主导作用，必须制定立法条例对立法活动的指导思想、基本原则、工作程序等作出规定，使人大及其常委会的主导作用体现在立法活动的各个环节，确保立法工作按程序稳步推进。

二、市立法条例(草案)的起草过程

自修改后的立法法赋予设区的市立法权以来，在中共荆州市委的领导下，市人大常委会积极行动，做了大量的准备工作。成立了立法筹备工作领导小组和工作专班，到有地方立法权的本省武汉市、可以制定自治条例和单行条例的恩施土家族苗族自治州等地考察调研，收集立法工作资料，借鉴其立法经验。参加全国和省人大常委会组织的立法干部培训，派出专人到省人大常委会法规工作室挂职锻炼。努力争取市委领导和相关部门支持，成立立法机构，建立立法队伍。组建成立立法顾问组和立法研究会等立法“智库”。省人大常委会精心指导新赋予立法权地方的立法工作，2015年11月19日，省人大常委会办公厅下达了《关于印发设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会立法条例(示范文本)的通知》，要求各市州根据示范文本结合本地实际制定立法条例。市人大常委会党组专门向市委提出了制定市立法条例的请示，得到了市委的批复。

根据省人大常委会印发的立法条例示范文本，我们起草了市立法条例征求意见稿并将其作为条例草案，同时制定了对立法条例征求意见和进行修改的实施方案。从11月下旬开始，采取书面方式，广泛征求市人大代表、市人大常委会组成人员、市人大各专门委员会、工作委员会、各县市区人大常委会以及“一府两院”、市直有关部门、市人大常委会立法顾问组、市法学会立法研究会、长江大学等各方面的意见。在本市主流媒体上发出公告，通过《荆州日报》、荆州人大网、荆州新闻网、楚网等媒体发布市立法条例(草案)文本，广泛征求社会各界及广大市民的意见。召开座谈会，征求与立法紧密相关的部门的意见。按照党的十八届四中全会关于立法协商的要求，与市政协、各民主党派、工商联、无党派人士进行了立法协商。

截至目前，我们收到修改意见建议56条，逐条梳理合并为23条，在对意见和建议认真分析研究的基础上，我们对草案进行了修改，形成了草案送审稿，提请本次会议进行审议。

三、市立法条例(草案)的制定依据和主要内容

市立法条例(草案)根据地方组织法、立法法及省立法条例等规定制定，共六章五十七条，约7000字。草案主要对本市人大及其常委会的立法权限、立法准备、立法程序、法规解释、其他事项等方面作了具体规定。

1、关于立法权限。市立法条例(草案)第一章总则第三条对市人大及其常委会的立法权限范围作出了规定，限定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。另规定，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。市人民代表大会制定立法条例属于法律另有规定的情形。

2、关于立法准备。立法准备是指法规案提请审议前所进行的有关准备工作，是为正式立法准备条件、奠定基础的活动。市立法条例(草案)第二章对立法准备作出规定，包括立法规划、立法计划的编制和立法调研、法规草案的起草等方面，是进行科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率的前置性工作。

3、关于立法程序。立法程序一般包括法规案的提出、审议、表决和公布四个环节。市立法条例(草案)第三章对市人大及其常委会的立法程序作出了详细规定。明确了代表大会和常务委员会法规案提出的主体，确立了常务委员会审议法规案一般实行两审三通过制度，规定了人大法制委员会作为负责统一审议的机构的职责，设定了搁置和暂不付表决的程序，对法规报批的主体、时间、公布进行具体规定。需要说明的是，制定地方性法规一般由常务委员会实行两审三通过，但这次立法条例(草案)是依据省人大常委会对全省12个市州提供的统一的示范文本，内容比较单一，不涉及对公民、组织权利义务的调整，在征求意见的过程中，争议不大，根据立法法、省立法条例和省委办公厅转发《省人大常委会党组关于推进设区的市、自治州行使地方立法权的指导意见》要求，市立法条例(草案)已经省人大常委会研究同意，拟经本次市人大常委会讨论后提请市人民代表大会进行审议。

4、关于法规的解释。法规解释对于保证法规的正确执行，保持法规的稳定发挥着重要作用。市立法条例(草案)第四章对法规解释权的归属、法规解释的提出主体和处理、解释的通过和公布等作出了明确规定。

5、关于其他事项。市立法条例(草案)第五章对前四章未能规定的事项进行了集中规定，主要包括立法参阅件的提供、法规草案的说明、法规的修改和废止、立法后评估、法规备案等内容。第六章规定了立法条例施行的起始时间。

以上说明和市立法条例(草案)印发给各位，请予审议。

(责任编辑：子慕)