荆州市人民政府关于深入推进依法行政、加快建设法治政府情况的报告——2017年4月27日在荆州市第五届人大常委会第二次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

近年来，市政府以党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，在市委的正确领导下，在市人大及其常委会的监督支持下，切实抓好法治政府建设，政府法治思维明显增强，政府职能明显转变，行政行为日益规范，法治作用更加突出，政府法治建设工作取得了新的进展和突破，为荆州市经济社会发展创造了良好的法治环境。现在，我受市政府委托，向市人大常委会报告我市深入推进依法行政、加快建设法治政府工作情况，请予审议。

一、主要做法和成效

(一)统筹推进法治政府建设

1、法治政府建设工作领导有力。成立以市委书记为组长、市长为第一副组长的法治荆州建设领导小组，党政主要负责人切实履行法治建设的组织者、推动者和实践者的责任和职责;制定《中共荆州市委关于全面推进法治荆州建设的意见》，明确法治荆州的总体要求、目标任务、工作原则和具体措施;成立“荆州市加强法治政府建设领导小组”，统筹协调全市法治政府建设工作;市政府每年度分别向省人民政府、市委和市人大常委会报送了关于推进法治政府建设情况的报告，并在荆州市政府门户网站上进行了公布。

2、在全省率先出台《荆州市法治政府建设实施方案(试行)》。中共中央、国务院《法治政府建设纲要(2015-2020年)》颁布后，我市率先在全省出台《荆州市法治政府建设实施方案(试行)》，实行任务与责任“两张清单”机制，将法治政府建设工作具体细化为44项工作内容，逐一明确牵头单位、责任单位和完成时限，实现了法治政府建设的指标性和可操作性。《湖北日报》《荆州日报》以及中国政府法制信息网、湖北省政府法制网等对此进行了专题报道。为落实杨智市长对《荆州市法治政府建设实施方案(试行)》修改和评估的指示精神，2017年3月，市政府派人前往中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心洽谈合作事宜，要求中心对照全省方案，结合荆州先行先试经验修改《荆州市法治政府建设实施方案(试行)》，并科学设计荆州自身的法治政府建设评估模型和方案，力求为湖北省及各地市州的法治政府建设提供荆州经验。

3、领导干部学法用法制度已成惯例。切实发挥领导干部“关键少数”在法治政府建设中的“关键作用”，积极开展市委中心组专题学习、市政府常务会议会前学法、专题法制讲座等形式多样的学法活动，全面落实领导干部学法制度，进一步提升各级领导干部的法治思维和能力。2016年9月，市政府召开政府全体(扩大)会议暨法治政府建设推进会，第一次以政府全会形式组织全市各地领导干部学法，邀请省政府法制办主任张绍明讲课。2016年11月，组织全市各部门领导干部以观看电影《我不是潘金莲》为切入点，在全市开展了学法用法、勇于担当善于担当大讨论活动。2017年1月，本届政府的第一次市政府全体(扩大)会议，邀请中南财经政法大学教授徐汉明作了《以习近平法治思想为引领，加快建成法治政府》的专题讲座。各地各部门纷纷组织机关干部学法用法，开展考试、竞赛、演讲、课题等形式多样的学法用法活动，全市上下形成了一股浓厚的学法用法氛围。去年9月，市长杨智在《法制日报》刊登《树立法治理念 建设法治政府》的署名文章，深刻阐发了建设法治政府的重要意义和实现路径，要求政府工作人员用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

4、考核评价和督促检查不断强化。将法治政府建设纳入县(市、区)和市直部门以及各级领导班子、领导干部考核的重要指标，实现党政同责、一岗双责，并加强日常工作督促检查。制发《市委办公室市政府办公室关于开展“1+6”常态化督查考评工作的通知》，出台《荆州市县市区党政领导班子和领导干部法治建设绩效考核办法》和《荆州市市直部门领导班子和领导干部法治建设绩效考核办法》，法治实绩成为考评干部的重要内容。

(二)完善依法行政制度体系

1、完善行政决策程序。市政府在规范政府行政决策、常务会工作规则、规范性文件、合同审查、行政机关负责人出庭应诉、政府法律顾问等方面制定了一系列规范性文件，做到凡上市政府常务会的议题、凡以市政府名义发布的文件、凡市政府签订的合同必须经过市政府法制办合法性审查。在严格落实“公众参与、专家论证、专业机构测评风险评估、合法性审查和集体讨论”五个必经程序的基础上，强调和突出合法性审查，从源头上把关，同时严格推行制度廉洁性评估，查找和防范制度设计和运行中的廉洁性风险。两年来，市政府对拟出台的100余件政策性文件、签订的300余件各类经济合同以及招商引资项目、国有资产处置、征地拆迁补偿等重大事项严格按照五大必经程序决策实施，召开相关座谈会220余次，收到法律意见将近1500条，保障了政策实施的合法性。

2、严格规范性文件管理。市政府严格落实《湖北省行政规范性文件管理办法》，形成从制定前的征求意见、风险评估、廉洁性评估到制定中的专家咨询论证再到制定后的实施情况评估、清理、备案等一套完整、规范的规范性文件制发程序。近两年来，市政府共制发规范性文件18件，对县(市、区)政府和市直部门上报的94件规范性文件进行备案审查。2015年，我市对1994年荆沙合并以来的800多件规范性文件进行全面清理，对实际工作中不再适用的僵尸文件宣布废止或失效，保留继续有效的规范性文件130件。

3、规范建立法律顾问制度。2016年，市政府出台《关于全面建立政府法律顾问制度的意见》《荆州市人民政府法律顾问工作规则》，聘任了10名国内知名专家学者和10名知名律师担任市政府法律顾问，并充分发挥政府法律顾问的参谋、助手作用，为政府决策和依法处理政府涉法事务提供帮助。截止目前，全市各级政府和部门均建立了政府法律顾问制度，基本实现律师进政府机关、进社区、进农村全覆盖。

(三)深入推进政府职能转变

1、做好行政审批制度改革和行政权力清单工作。作为全面深化改革和推进供给侧结构性改革的重要内容，市政府将行政审批制度改革作为转变政府职能的重要抓手和突破口，成立由常务副市长任组长，相关部门为成员单位的领导小组。制发《市委办公室市政府办公室关于推行市政府工作部门权力清单、责任清单和中介清单制度的通知》，编制市级行政权力清单、责任清单和行政审批中介服务事项清单，出台《荆州市涉企行政事业性收费标准目录清单》等文件，对列入权责清单的44个部门共保留行政职权2718项，列入行政审批中介服务事项清单的18个部门共保留71项行政审批中介服务事项，通过简政放权进一步为企业发展松绑。在全省率先形成并出台《荆州市市级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法》，进一步明确了权责清单调整的职责分工、操作程序等事项，实现审批项目中央、省、市顺利对接，该项工作曾得到省纪委监察厅肯定并在全省推广。

2、推进政府机构改革。我市实施新一轮政府机构改革，全面消化部门管理机构和政府特设机构，清理议事协调机构和临时机构，从严规范和管理合署办公机构、政府派出机构、开发区管理机构、挂牌机构，指导协调县(市、区)政府职能转变和机构改革。共调整17个行政机关和事业单位，设置市政府工作部门32个，撤销部门管理机构2个、减少直属事业单位2个、调整设置政府工作部门5个。全市各地在事业单位分类改革工作已全面完成的基础上，继续推进行政类和生产经营类事业单位改革，针对事业单位不同类型探索不同管理办法，实行教育、卫生系统编制动态调整，适时推进事业单位管办分离、法人治理结构试点工作。

3、推进重点领域改革。积极推动荆州开发区综合执法体制改革，调整设置了荆州开发区行政审批局和综合执法局。2016年8月，市委、市政府在荆州开发区召开现场会，市委书记李新华、市长杨智亲自督办，要求在荆州开发区彻底实现“一枚印章管审批、一支队伍管执法”，组建了荆州开发区行政审批局和综合执法局，正筹备承接市直部门下放的有关审批事项和综合执法工作。《关于在荆州开发区实施相对集中处罚权工作实施方案》已向省政府申报。继续推行城市管理领域相对集中行政处罚权改革，目前，市本级、荆州区、沙市区、石首、洪湖的城市管理相对集中行政处罚权已全面实施;全面推行“双随机一公开”工作，随机抽查清单共包括30个部门的151项行政检查事项。

4、着力营造创业创新良好环境。大力推进“互联网+政务服务”，目前进驻政务服务中心的部门达到34个，网上办事大厅已进驻30个部门、412个服务事项。71项行政审批事项实现网上预审、咨询、公示，每个环节均已实现留痕监管。简化商事注册程序，实行“五证合一、一照一码”“先照后证”。清理、脱钩住建、国土、环保等10个行业“红顶中介”203家。涉企收费和职业资格实行清单管理，取消职业资格316项、保留职业资格74项，为企业用人和大众就业扫清制度障碍。

5、全面推进政务公开。市政府认真贯彻落实国务院、省政府有关文件精神和要求，以“公开为原则，不公开为例外”，大力推动决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，打造阳光政务和透明政府。优化市政府门户网站，新增政府常务会议、行政行为公开、回应关切、督办落实等栏目，推出了“创建国家卫生城市”“中央环保督查”等17个专题，先后开通了门户网站英文版、无障碍浏览、手机版和政务微博微信矩阵、云上荆州等新媒体，保障公众对政府工作的知情权、参与权、监督权。2016年，经市政府部门依法向社会主动公开政府信息16万余条，其中依申请公开610件。

6、自觉接受人大监督。多年来，市人大及其常委会对市政府的各项工作给予了监督和支持，为市政府的工作提出很多很好的意见建议。市政府主动接受人大监督，定期向人大及其常委会报告工作，认真整改在执法检查、听取工作报告等监督活动中发现的问题。仅2015年、2016年共承办人大代表建议269件，满意率均达99%以上，为民办实事任务全部完成。

(四)打造公正文明执法环境

1、加强行政执法机构和人员管理。对全市行政执法主体、行政执法机构、行政执法人员进行全面清理，确认具有行政执法主体资格的市直行政机关87个。2016年7月，市政府法制办联合市委党校对市直40多个部门的“一把手”和2700多名行政执法人员进行法律知识培训。8月，组织全市行政执法人员进行换证考试，首次采取电脑随机出题、闭卷考试的形式。市委常委、常务副市长钟芝清担任主考官，并逐场巡视，本次考试真正做到了“史上最严”。全市14000多名行政执法人员参加考试，通过率为94.16%，市直共2435名行政执法人员取得行政执法证(执法监督证)，通过率为96.40%。

2、创新行政执法监管方式。市政府各部门创新行政执法监管方式，打造文明执法环境，将矛盾消除在基层、化解在萌芽、解决在初始。针对社会治安、卫生、食品药品、城乡建设等方面的违法行为，采用“三在先”原则，即“宣传教育在先、提示告知预警在先、发现问题督促整改在先”，变“事后处罚为主”为“事前警示与事后处罚相结合”的执法监管新模式。市政府法制办组织各部门行政执法业务骨干、荆州市中级人民法院法官、长江大学教授对各行政执法部门行政处罚案卷进行评查并培训指导。2015年，共评出市国税局等单位17本优秀案卷，对4本不合格案卷分别指出问题并通报。2016年，共评查执法案卷2634件，其中，行政许可卷1471件、行政处罚卷971件、行政强制卷192件。

3、充分发挥行政复议应诉的纠错和监督作用。近两年发生行政复议案件共计393件，立案311件，其中，市本级发生行政复议案件233件，立案187件，行政复议案件纠错率为6%。2016年，出台《荆州市行政机关负责人出庭应诉规定》，我市成为全省首个将市本级纳入适用范围的市州，行政机关负责人出庭应诉率达85%以上，比2015年提高50%。围绕全市棚户区改造这一重点工作，市政府法制办通过主动沟通、上门指导、答疑释法等形式，帮助荆州区、沙市区、江陵县等有关部门捋清征拆法定程序，化解群众疑虑，促成全市86件房屋征拆案件顺利结案。围绕长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的新要求，加大对污染企业的整治力度，针对石首楚源公司这一难点案件，市政府法制办严格遵循办案程序和纪律，经过现场勘查、座谈走访后维持市环保局的行政处罚决定，维护了法律的权威，起到了良好的社会效果、政治效果和法律效果，此案被省环保厅公布为我省十大环保典型案例之一。

4、积极推进“两法衔接”。建立 “两法衔接”工作联席会议机制，明确联席会议的主要职能、工作规则和要求，引导各行政执法机关和检察机关制定“两法衔接”工作程序及相关规定，确保“两法衔接”落实有遵循、推进有章法。截至目前，全市“两法衔接”接入行政部门152家，累积录入行政处罚案件4270件，涉嫌犯罪90件，移送公安机关90件，涉案金额19184万元。

二、存在的主要问题

尽管我市法治政府建设工作取得了一定成效，但还存在一些不足，主要表现在以下三个方面：

(一)法治意识和依法行政能力还需进一步提升。部分地方和部门的工作人员特别是少数领导干部，没有按照依法执政、依法行政的法治理念，行使职权，开展工作。特别是处理矛盾纠纷时，往往还是凭主观、靠经验、拍脑袋作决策、作决断，没有真正依照法律法规的规定去想问题、办事情。有的政府部门工作人员，法律知识水平不够、依法行政观念不强，遇事不讲法、办事不懂法、处理不依法。

(二)政府机构改革与法治政府建设不适应不配套。一是政府机构改革相对滞后，人员的增减并未与市场经济的要求和行政管理的需要相一致，有的部门职能弱化，人多事少，但从事法制、信访等服务群众的部门人手不足。二是我市法制机构配置和人员配备相对薄弱，机构的规格、编制与其承担的职责和任务不相匹配，无法满足正常履职的需要，影响了法治政府建设。

(三)行政执法体系建设与法治政府建设要求不相匹配。仍然存在着城市综合执法依据不充分，主体不明确，执法责任不明确的问题。部分执法机构整合后，还存在着体制机制不健全、运转不顺畅，权力下放和权力承接不适应、不协调的问题。基层执法任务倍增，技术装备却很落后，执法力量也很薄弱，编制、权责、经费保障不匹配，执法力量与执法任务之间的矛盾在基层尤为突出。部分执法人员执法态度生硬，作风粗暴，选择性执法，随意性执法时有发生。

三、后段工作的打算

下一步，市政府将继续大力推行依法行政，努力建设法治政府，为荆州经济社会发展打造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境，努力建成权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

一是继续强化领导干部法治思维。各级党委(党组)是推进法治政府建设工作的责任主体，各级政府和部门主要负责同志要切实履行好第一责任人的职责，强化领导干部重大行政决策程序意识，提高行政机关工作人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式履行职责能力。

二是严格规范公正文明执法。加快理顺行政执法体制，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法和不作为、乱作为等问题，加强对行政执法的监督，认真落实重大行政处罚、行政许可和行政强制决定备案制度，确保重大行政执法决定合理合法。建立健全行政执法评议考核机制和行政执法责任追究制度，督促行政执法部门和行政执法人员正确行使执法职权、全面履行法定义务，做到严格规范公正文明执法。

三是强化法制队伍建设。市政府将继续努力在法制人员配备、经费保障和工作条件上给予更多支持，要以专业化、职业化为要求，规范进人“门槛”，配齐配强配专政府法制队伍。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，法治政府建设是一个庞大的系统工程，时间紧，任务重。我们将以本次会议为契机，认真听取市人大常委会各位组成人员的意见、建议，以时不我待的精神，切实补齐法治政府建设短板，不断擦亮法治政府建设“名片”，努力在全省率先实现法治政府建设的目标。