关于对深入推进依法行政加快建设法治政府情况的调研报告市人大常委会调研组
(2017年4月27日)
市人大常委会：
为协助市人大常委会审议市政府法治政府建设情况专项工作报告，根据监督法有关规定，结合《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》、《湖北省法治政府建设实施方案(2016—2020)》的要求，4月11日至12日，在市人大常委会党组书记、副主任陈爱平，市人大常委会副主任张钦的带领下，市人大内务司法委员会深入到松滋市，沙市区及市环保局、市行政服务中心等实地调研、召开座谈会，了解建设法治政府的工作情况，重点调研了2015年以来市政府及其工作部门依法全面履职政府职能、坚持严格规范公正文明执法等情况。调研组认真听取了市政府、市政府法制办、市公安局、市环保局、市司法局、市工商局、市住建委等十多个部门及松滋市、沙市区人民政府的法治工作情况汇报。向市中级法院、市检察院走访了解行政应诉和“两法衔接”相关情况。现将调研情况报告如下。
一、市政府建设法治政府取得的成效
近两年来，全市各级政府及其工作部门以法治政府建设为目标，切实加强组织领导、明确任务、细化流程，各项工作都取得了新的进展和突破。
(一)依法全面履行职能明显加快。市政府以行政审批制度改革为突破口，在全省率先出台《荆州市市级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法》，进一步简政放权，集中清理 44个部门行政职权，保留2718项;18个部门行政审批，保留71项。实施新一轮政府机构改革，调整17个行政机关和事业单位，设置市政府工作部门32个，撤销部门管理机构2个、减少直属事业单位2个、调整设置政府工作部门5个。推进“红顶中介”脱钩改制，清理“红顶中介”203家，建立以网络为主、实体为辅的中介服务超市。推动荆州开发区综合执法体制改革，调整设置行政审批局和综合执法局，荆州区、沙市区、石首市、洪湖市的城市管理相对集中行政处罚权也已启动实施。大力推进“互联网+政务服务”。目前，进驻政务服务中心的部门达到34个，网上办事大厅进驻30个部门、412个服务事项，71项行政审批事项实现网上预审、咨询、公示。简化商事注册程序，实行“五证合一、一照一码”“先照后证”。建立职业资格目录清单，取消职业资格316项、保留职业资格74项。
(二)依法行政决策意识逐步增强。完善行政决策机制。市政府在行政决策、常务会工作规则、规范性文件、合同审查等方面制定了一系列规范性文件，做到凡上市政府常务会的议题、凡以市政府名义发布的文件、凡市政府签订的合同必须经过市政府法制办合法性审查。两年来，市政府对拟出台的100余件政策性文件、签订的300余件各类经济合同以及招商引资项目、国有资产处置、征地拆迁补偿等重大事项，召开相关座谈会220余次，听取法律意见近1500条。严格规范性文件管理。市政府对1994年荆沙合并以来的800多件规范性文件逐一清理，对近两年制发的18件规范性文件及县(市、区)政府和市直部门上报的94件规范性文件进行备案审查。规范建立法律顾问制度。2016年，市政府出台《关于全面建立政府法律顾问制度的意见》和《工作规则》，聘任20名知名专家和律师担任市政府法律顾问，全市基本实现律师进政府机关、进社区、进农村。加强行政问责力度。严格落实“一岗双责”，开展“五个专项整治”。2016年，共查处问题451个，处理党员干部159人，其中，给予党纪政纪处分130人，组织处理29人。
(三)公正文明执法环境逐渐好转。加大法治政府建设的宣传力度。全市各级政府及其工作部门通过电视、报纸、网络及微信等多种途径，广泛宣传法治政府建设目标、先进经验和典型做法。近两年，中、省媒体和网站等刊发我市法治政府建设等信息近2万篇(条)。2016年，在市政府门户网站和《荆州日报》开辟《法治声音·政策解读》专栏，对涉及群众切身利益的规范性文件进行全方位解读。各级政府充分利用法律颁布纪念日、“12.4”全国法制宣传日、“万民干部进万企”活动，宣传法治建设，解决生产生活难题。加强行政执法机构和人员管理。2016年，全市组织对40多个市直部门的“一把手”和10000多名行政执法人员开展法律知识培训活动，累计开展90多场次执法培训;共有 14000多名执法人员参加新一轮换证考试，市直共2435名行政执法人员取得行政执法证(执法监督证)。加大对行政执法案卷的评查指导力度。2016年，全市共评查执法案卷2634件。建立并落实“两法衔接”工作联席会议机制。引导各行政执法机关和检察机关制定“两法衔接”工作程序及相关规定，接入行政部门152家，累积录入行政处罚案件4270件，涉嫌犯罪90件，移送公安机关90件，涉案金额19184万元。
(四)依法行政能力得到提升。在法治政府建设中，发挥领导干部“关键少数”的“关键作用”，积极开展市委中心组专题学习、政府常务会议会前学法、专题法制讲座等形式多样的学法活动。2016年9月和2017年1月，市政府召开政府全体(扩大)会议暨法治政府建设推进会，以政府全会形式组织全市各地领导干部学法，邀请省政府法制办主任张绍明、中南财经政法大学教授徐汉明进行专题讲座。强化考核评价和督促检查力度，市政府将法治政府建设纳入各级领导班子、领导干部等考核指标。充分发挥行政复议应诉的纠错和监督作用。近两年来，全市行政复议案件共计393件，立案311件。其中，市级发生行政复议案件233件，立案187件，行政复议案件纠错率为6%，行政应诉案件胜诉率达到96.2%。2016年，出台《荆州市行政机关负责人出庭应诉规定》，行政机关负责人出庭应诉率达85%以上，比2015年提高50%。围绕棚户区改造重点工作，全市86件房屋征拆案件顺利结案。全面推进政务公开，以“公开为原则，不公开为例外”，大力推动决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，向社会公开推出“创建国家卫生城市”“中央环保督查”等17个专题。门户网站新增“回应关切”和“督察落实”两个栏目，累计发稿600余篇，召开新闻发布活动12场次。
二、存在的主要问题
两年来，市政府及其各部门深入推进依法行政、加快建设法治政府步伐加快，取得了不小的成绩，但是与法治政府建设的新目标、新任务、新要求相比，与广大人民群众的期盼相比还有一定差距。从本次集中调研收集的情况来看，存在以下问题亟待解决：
(一)法治意识和依法行政能力仍需提升。一些部门对深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要性认识不足、紧迫感不强，“说起来重要、干起来次要”的现象依然存在。部分行政执法人员，包括一些领导干部，依法行政的观念比较淡薄，常表现出个人意志大于法治精神，在安排工作、协调问题、处理纠纷时，常靠主观、靠经验作决断，没有树立遇事找法、办事依法、解决问题靠法的法治观念。此外，行政执法培训的长期性、系统性和有效性还不够。
(二)法制机构和队伍建设仍需加强。政府法制机构编制较少、专业人员不足，与其承担的行政执法监督、行政复议、行政应诉、政府法律顾问和依法行政工作的综合协调等职能不相适应。目前，市政府法制办只有10人，县市区政府法制办2至3人，部分政府工作部门设立法制(规)科多为兼职，镇街大多以综治办兼职法制机构的职责，并无一明确法制专职工作人员。
(三)行政执法体制机制改革仍需完善。目前，我市城市综合执法改革已经启动，基层反映执法任务倍增，技术装备落后，执法力量薄弱，特别是在市、区层级之间，存在编制、权责、经费保障三者的不匹配，出现权力下放和权力承接不适应、不协调的问题。部门整合也存在体制机制不健全、运转不顺畅等问题。如城市综合管理的噪音治理、空气检测、油烟达标等专业性较强的监管工作，职能整合时，部门职责移转了、人员装备没有转，造成原职能部门的人、财、物闲置，而新承担职能的部门处于无力量、无装备、无经验等困境。
(四)行政执法行为仍需规范。有些部门的行政执法仍然存在降格处理、以罚代刑的情况，有的甚至把执法工作当作创收的手段。部分执法人员素质不高，依法行政的意识不强，程序违法时有发生。近年来，败诉的行政复议案件和行政诉讼案件，绝大部分都是程序错误而引发的。有的行政执法部门的自由裁量权过大、缺乏严格、细化、准确的执行标准。
(五)行政执法效能仍需提高。人民群众反映行政执法机关“门好进、脸好看、但事难办”的情况较为普遍，办事效率没有明显改变。少数部门“重审批、轻监管”的现象没有得到彻底解决。在日常监管中，许多行政部门习惯于通过运动式、集中整顿式执法达到管理目的，工作一阵风，缺乏系统性、长久性。在行政执法工作中，部门之间不协调、不合作，推诿扯皮，效率低下的现象也时有发生。
(六)行政执法监督力度仍需加大。目前，我市行政执法监督大多流于表面和形式，缺乏实效性和威慑力。对行政执法工作运行的全过程，监督制度不健全，缺乏一套行之有效的监督体系。一些监督制度制定了、没落实，被束之高阁，没有发挥应有作用。此外，行政执法监督缺乏合力，监督问责相对弱化、责任追究不到位等问题也比较明显。
三、进一步加强法治政府建设的建议
建设法治政府是党的十八大确定的全面建成小康社会的重要目标之一。结合我市实际，建设法治政府要坚持目标导向和问题导向，建立任务清单和推进台账，确保年年有重点，月月有突破。针对调研中发现的问题，建议市政府及其工作部门在全面依法履职、做好各项工作的同时，要重视并加强改进以下几个方面的工作。
(一)进一步强化政府工作人员法治意识。建设法治政府，政府工作人员是主力军。全市各级政府及其工作部门要着力树立法治精神、培养法治思维、牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等法治理念。把提高全市各级政府工作人员特别是领导干部的法治意识放在更加突出的位置来抓，带头尊法学法守法用法，加强对政府工作人员的法治教育轮训工作，健全完善法治能力考查测试制度，加强对执法人员特别是基层执法人员专业知识、执法能力、执法水平的培训、指导和考查。
(二)进一步优化政府部门职能职责。按照推进机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求，总结分析我市已有的城市综合管理执法改革的经验和问题，理顺执法体制机制，做到机构设置与职能转变相适应，充分考虑基层单位的人员、力量、技术、经费、制度等配套保障。深入推进分类精准放权，加强和改进网上审批平台建设，使行政审批制度改革更趋科学、合理、可行。要完善市场监管体系，依法加强事中事后监管，推进全市统一共享的社会征信信息系统建设，提高资源配置效率和公平性，培育统一开放、竞争有序、安全规则的市场体系。简化优化公共服务流程，全面清理公共服务事项，方便基层群众办事创业。改进普法方式，发挥政府各职能部门法治宣传的作用，加大普法力度，切实增强普法宣传教育的实效性和针对性。
(三)进一步加强法制机构队伍建设。推进依法行政、建设法治政府的工作，各级法制机构肩负重要的基础作用。为适应依法行政的工作需求，配齐配强各级法制机构工作人员，健全其内设机构。加强工作部门法规(制)科室的建设，充实专职人员，为建设法治政府提供更加有力的组织保障。建立健全政府法制干部培训制度，统筹安排、周密规划，有步骤、有重点地加强对各级法制人员的培训，不断提升法制干部的综合素质。
(四)进一步规范行政执法行为。严格执法主体资格，行政执法部门应在其法定职权范围开展执法活动，严格执行法律、法规、规章的规定或授权，明确部门监管责任，理顺部门职责，解决职能交叉重复、边界不清等问题。严格依照法定程序，树立实体与程序并重的意识，严格遵守执法活动所规定的步骤与方法，严守法定时限。规范自由裁量权。健全完善行政处罚执法登记、集体讨论、听证、自由裁量说明、信息公开、法律审核等相关配套制度。严格队伍管理，优化行政执法人员的选拔与管理机制，提高专业人才配备比例，提升执法业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、执法规范、廉洁务实的执法队伍。
(五)进一步落实行政责任追究制。推进完善纠错问责机制，加大对决策、监管、执法中违法违规行为的监督和问责力度，纠正行政不作为、乱作为现象。各级政府及其工作部门要自觉接受社会各界监督，切实落实好法治政府建设情况年度报告工作，不断加强和改进政府法治建设工作。积极支持人民法院依法受理行政案件，进一步提高各级行政机关负责人出庭应诉比例。完善“两法衔接”工作机制，实现工作对接全覆盖，更好发挥其监督作用。
特此报告。
