荆州市人民代表大会法制委员会关于《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》审议结果的报告

——2017年6月22日在荆州市第五届人民代表大会常务委员会第四次会议上

市人大法制委员会主任委员王克梅

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

4月28日，市五届人大常委会第二次会议对《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》(以下简称草案)进行了第一次审议。市人大教科文卫委员会向常委会报告了专门审议意见。常委会组成人员认为，草案思路清晰，结构合理，内容充实，条文明确具体,符合我市社会文明建设工作的实际，同时提出了很多具体的修改意见，建议做进一步研究修改后，提请下次常委会审议。

会后，常委会法工委将草案全文在荆州日报、荆州人大网公布，向全社会征求意见。5月18日，向参加市五届人大二次会议的400多名人大代表征求意见。相继召开了市人大常委会基层立法联系点、市直政法机关、相关职能部门、民主党派座谈会征求意见。法工委根据常委会组成人员、专委会审议意见和各方面的修改建议，对草案进行了认真修改。6月7日，法制委召开全体会议，对草案修改情况进行统一审议。现将审议修改情况报告如下：

一、关于章节。有常委会组成人员提出，草案第三章规定，倡导建设文明家庭、文明乡村、文明社区、文明组织等的规定，要求过低，能否调整到第二章作为“文明行为基本规范”。第四章、第五章规定的部分内容需要整合调整。法制委员会审议认为，第三章“文明行为鼓励倡导”中，关于文明家庭、文明乡村、文明社区、文明组织建设，若将其规定为“文明行为基本规范”，超出了我市文明建设的实际状况，不宜作为文明行为基本规范加以规定，删去“倡导”的表述，仍保留在第三章。第四章“职责与保障”中，关于“保障”内容只有关于经费保障的规定，将其调入总则部分。将第五章“监督与激励”中“监督”的内容规定在第四章，与部门职责整合，体现职责与监督的统一。据此，将草案的第三、第四、第五章节的名称，分别修改为“文明行为鼓励”、“职责与监督”、“激励机制”。

二、关于总则。有常委会组成人员提出，草案对社会文明行为立法宗旨的规定冗长，文明行为促进工作的原则与机制、执法主体和职责等缺乏明确规定。促进社会文明行为以倡导为主，以惩戒为辅的规定不恰当，削弱了法规的刚性和约束力。关于精神文明建设工作机构的职责表述不清。教科文卫委员会审议意见提出，“公民应自觉践行社会文明行为规范”应单独成条，与国家机关、企业事业单位、社会组织等主体并列，增加有关“文明行为劝导”的规定。法制委员会审议认为，社会主义核心价值观的具体内容，人民群众熟悉知晓，总则第一条不再作明确规定，删去具体表述，使立法宗旨简洁明了。关于执法主体和职责，规定各级精神文明建设委员会领导社会文明行为促进工作，各级精神文明建设工作机构负责组织和协调。政府将文明行为促进工作纳入国民经济和社会发展规划，保障工作经费，政府有关部门按照各自职责开展工作。同时规定国家机关、企业事业单位和其他社会组织要开展文明创建活动，参与社会文明行为促进工作;公民践行社会文明行为规范，国家工作人员、人大代表和政协委员、社会公众人物等在文明行为促进工作中起表率作用。(草案二审稿第一条、第三条、第四条、第五条)

三、关于文明行为基本规范。有常委会组成人员提出，草案第三章“文明行为基本规范”表述口语过多，层次不清，逻辑不强。草案列举的不文明行为是否全面，是否具有代表性与针对性。上位法已明确规定的内容，不再作具体规定。建议增加市场强买强卖、城市乞讨等不文明行为的规定。教科文卫委员会审议意见提出，“不实施与荆州城乡风貌不相协调的行为”不好界定，建议删除，增加关于自觉抵制人情风的规定。针对草案原第八条至第十三条还有很多具体的修改意见。法制委员会审议认为，1、社会不文明行为包罗万象，涉及生活的方方面面，不可能一一穷尽，且不文明行为在不同的时期、不同的区域，也有不同的表现。在草案起草过程中，对我市不文明行为通过发放调查问卷、媒体采访、网络投票等方式进行了社会调查，根据调查结果，我市不文明行为主要集中反映在公共场所秩序、公共交通秩序、公共环境卫生、互联网管理秩序等方面，分别达到92.5%、89.2%、88%、85.6%的认同度。关于具体不文明行为，通过荆州绩效考核平台调查结果(参与调查31520人次)，排前五的分别是：(1)高空抛物、乱扔垃圾、乱扔烟头、随地吐痰、便溺;(2)车辆乱停乱靠、随意掉头、车窗抛物、乱鸣喇叭;(3)机动车加塞抢行、超速或超载行驶;(4)摩托车、电动车不遵守交通规则;(5)行人不走斑马线，随意横穿马路，闯红灯。草案根据这些调查结果，列举了主要的、常见的不文明行为，具有较好的针对性和代表性。对不文明行为基本规范，在表述上采用先总后分的方式，总的正面概括，分的具体说“不”，具体明确，简洁明了，减少过多的口语表述，增强其逻辑性。2、删除上位法已明确规定的利用网络窃取国家秘密、网络欺诈、破坏饮用水水源地和文物古迹等行为。公共交通不文明行为在我市较为突出，需要加强监管和治理，虽然道路交通安全法律法规已有明确规定，仍有必要在草案中对交通不文明行为予以明确，促进我市公共交通文明。3、城市乞讨在我市时有发生，但不具有普遍性。关于市场强买强卖等行为，我国消费者权益保护法、反垄断法有明确规定，草案不作具体规定。增加不占用盲道、机动车不乱停乱靠、杜绝人情风等规定，删除“自动扶梯应靠右侧上下”和“油烟达标排放”的规定。将“爱护公共环境卫生”与“爱护公共设施”条款进行合并。(草案二审稿第六条至第十一条)

四、关于文明行为鼓励。法制委员会认真研究了教科文卫委员会审议意见和有关部门和群众的建议，简洁表述对公民、社会组织、企业事业单位等文明行为的鼓励，减少了口语、口号式条文，特别是关于建设文明家庭、文明乡村、文明社区的规定，突出重点，简明扼要。增加了关于鼓励文明健康生活方式和创建文明示范岗的规定。删除草案原第二十三条关于建设文明组织的规定，此项内容在总则中已有体现。(草案二审稿第十六条至第十九条)

五、关于部门职责与监督。有常委会组成人员提出，管理部门的职责不够明确具体。加大相关考评力度，增加条例的可执行性。教科文卫委员会审议意见提出，教育部门应将文明行为促进工作纳入学生综合素质考评，增加市场监督管理部门职责。法制委员会审议认为，在总则中明确规定精神文明建设委员会和精神文明建设委员会工作机构的职责，增加了考评工作内容。明确部门职责，规定公共场所秩序、公共交通秩序的不文明行为由公安机关依法制止，公共环境卫生、公共设施的不文明行为由城市管理部门依法制止，互联网管理秩序由网络信息管理部门严格管理。交通运输、住房和城乡建设、卫生计生、环境保护等部门应当明确任务，互相配合，在各自职责范围内做好文明行促进工作。对民政部门、教育部门、新闻出版、文化广电等部门的职责作出规定，增加“学校应将文明行为教育纳入课程体系、学生综合素质评价体系”内容。关于市场监管部门的职责，草案没有具体规定市场主体在文明行为促进中的行为模式，市场监管部门的职责由相关的法律法规规定。此外，规定了对不文明行为的社会监督和公民个人监督。(草案二审稿第二十条至第二十九条)

六、关于法律责任。有常委会组成人员提出，草案对不文明行为的处罚过轻。条款逻辑有些混乱，需要调整。法制委员会研究认为，社会文明行为促进是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，一个地方的文明程度，与其经济社会发展状况要相适应。对不文明行为的处罚措施不能超出上位法的规定，还要符合我市实际情况。该条例是促进性、倡导性法规，主要突出法规的引领和教育作用，不宜规定重罚。条款逻辑方面，首先概括性规定服从上位法，接着规定不文明行为造成不良后果的补救措施，具体的不文明行为处罚措施，拒不接受处罚的相应后果，最后规定了相关单位及工作人员的责任，法律责任层次分明，逻辑顺畅。特别是对具体的不文明行为规定了两个层次的处罚，一是法律法规有规定的，按照规定执行，二是法律法规没有明确规定的，可以给予警告或者二百元以下的罚款，这样规定符合地方立法权限和立法技术规范要求。(草案二审稿第三十五条至第四十条)

七、关于附则。草案原第四十八条规定了市政府应当根据本条例制定具体的实施办法。法制委员会审议认为，市政府在一定的时限内，出台相应的实施办法，如禁烟、宠物管理等，更能保障本条例施行。(草案二审稿第四十一条)

此外，根据常委会组成人员及有关方面的意见和建议，对草案的其他条款进行补充完善、删减合并和文字修改。

法制委员会按照上述修改建议提出了《荆州市社会文明行为促进条例(草案二审稿)》，建议提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。


（2018-03-14）