荆州市人民代表大会法制委员会 关于《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例(草案)》审议结果的报告 ——2019年10月30日在荆州市第五届人民代表大会 常务委员会第二十三次会议上 荆州市人大法制委员会副主任委员徐前权

日期:2019-12-25 来源:荆州市人大常委会办公室
荆州市人民代表大会法制委员会
关于《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例
(草案)》审议结果的报告
——2019年10月30日在荆州市第五届人民代表大会
常务委员会第二十三次会议上
荆州市人大法制委员会副主任委员徐前权

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
2019年8月28日至29日,市五届人大常委会第二十二次会议对《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例(草案)》(下称草案)进行了第一次审议。市人大民族宗教侨务外事委员会(下称民宗侨外委)向会议报告了对草案的初步审议意见,常委会组成人员也对草案提出了一些修改意见。
常委会第一次审议后,市人大法制委员会(下称法制委)、常委会法工委及时组建草案修改专班,将草案在荆州日报、荆州人大网上全文公布;分别在洪湖、石首两市召开江北、江南片8个县市区参加的征求意见座谈会;3次召开有市直相关部门专家及负责人参加的草案修改论证会;还通过网上搜索和个别联系,进一步了解外地革命遗存保护立法工作情况。法工委对常委会的审议意见、民宗侨外委的初审意见和收集的意见建议进行梳理分析,对草案进行认真修改,形成草案修改稿。10月12日,法制委召开全体会议,对草案修改稿进行了统一审议。现将审议结果报告如下:
一、关于草案标题中的时空领域问题
民宗侨外委和部分常委会组成人员提出:“无论时间跨度,还是地域范围,《条例(草案)》既不能涵盖整个革命历史时期,也不能涵盖湘鄂西根据地的全部范围”。“纪念设施和革命遗存是不同的两个概念”,建议采用“‘革命遗址遗迹和纪念设施保护条例’的名称”。法制委认为:
(一)有关时间跨度问题。湘鄂西苏区时期确实不算长,但是,其留下的革命遗存占比却非常高。市文化和旅游局提供的数据显示:全市不可移动革命文物点(遗址群)共计211处,其中湘鄂西苏区时期175处,占比高达82.9%,且集中分布在湘鄂西苏区核心地带的洪湖、监利、江陵3市县。市史志研究中心提供的资料也显示:全市各类革命遗址共计574处,其中湘鄂西苏区时期475处,占比也高达82.8%。以上数据足以证明,湘鄂西苏区革命文物、革命遗址在我市革命遗存中具有举足轻重的份量。考虑到我市尚有17.1%的革命文物和17.2%的革命遗址不属于湘鄂西苏区时期,法制委建议,在草案第五章附则中,增加一条:“本市行政区域内其他时期革命遗存的保护和利用,参照本条例的规定执行”。(草案二审稿第四十条)
(二)有关法规标题问题。一是标题符合立法技术规范要求。《全国人大常委会立法技术规范》规定,法规的标题由效力范围、规范事项、体例类别三部分组成。效力范围是由制定地的管理权限所确定的,“中华人民共和国××法”规范的是中华人民共和国范围内的事项。同理,本条例规范的是荆州市域范围内的湘鄂西苏区保护事项。草案第二条规定的“本市行政区域内湘鄂西苏区革命遗存的认定、保护、管理和利用,适用本条例”,已经表明了这个问题。二是标题充分体现了荆州特色。“有特色”是制定地方性法规的三条标准之一。原中央党史研究室副主任石仲泉评价,“湘鄂西苏区对中国革命的伟大贡献主要有三:党领导创建的最早的大苏区之一,中国工农红军和人民军队的发祥地之一,共和国的摇篮之一”。而荆州既是湘鄂西苏区的发源地,又是湘鄂西苏区的首府和中心所在地,还是毛泽东同志肯定的河湖港汊游击战的首创地。这是湘鄂西苏区另外7块根据地根本不能相比的。因此,在立法中打造湘鄂西苏区红色品牌,荆州当仁不让。三是法规使用此类标题较为普遍。长江里程不到长江总长1/6的我省,正在制定《湖北省长江生态环境保护条例》;渤海老区涉及3省市,而山东滨州制定了渤海老区革命遗址遗迹保护条例;酉水河流经4省市,而恩施自治州2016年就制定了酉水河保护条例;占长湖总面积1/3的荆州制定的长湖保护条例也已施行。
(三)有关纪念设施问题。虽然纪念设施和革命遗存概念含义不同,但是,纪念设施是革命历史、革命事件、英雄模范人物的衍生物。没有后者,也就没有纪念设施。上位法和外地法规基本未将其写入标题。2018年5月1日施行的《中华人民共和国英雄烈士保护法》第八条就有对纪念设施的规定。目前,全国近10个设区的市制定的革命(或者红色)遗址遗迹保护条例(都有纪念设施内容),只有江苏盐城的标题中使用了该用语。但是,为了突出对纪念设施的重点保护,法制委建议,将草案第三条第五项“其他革命遗址、遗迹及纪念设施”中的“纪念设施”单独作为一项进行列举,修改为“纪念园、纪念馆、纪念碑、陈列馆等纪念设施”。(草案二审稿第三条)
有常委会组成人员提出:建议在草案标题中加上“利用”二字。我市在制定古城保护条例、长湖保护条例中已遇到这个问题,省人大常委会回复,保护本身就有利用的成份,没有保护也就没有利用。此外,上位法和外地在保护性法律法规的标题中,极少有“利用”的表述。
二、关于将精神层面内容纳入保护对象问题
民宗侨外委、部分常委会组成人员提出:革命遗存应当包括精神层面的内容。法制委建议,在保护对象中增加“反映革命历史、体现革命精神的诗词、歌曲、民谣、纪实等文艺作品”、“反映革命历史的档案”等内容。(草案二审稿第三条)
三、关于政府及部门职责问题
有常委会组成人员提出:草案中政府和部门职责没有明显区别。法制委认为,革命遗存保护和利用涉及部门众多,在总则部分就责任主体作出规定,并在第二、三章中对有关部门的具体职责进行规定是可行的。同时建议,将市、县两级文化和旅游部门职责修改为“组织实施本行政区域内革命遗存的认定、保护、管理和利用工作”;将乡镇人民政府、街道办事处职责修改为“在县级文化和旅游等部门的指导下,履行对革命遗存的日常巡查、现场保护等职责,并督促村、居民委员会做好革命遗存保护相关工作”;村、居民委员会作为基层群众自治组织,只能协助、配合基层政府和部门开展工作,没有必要对其职责单独列举,故删除此条款;增加民政、档案、史志等相关部门和单位职责。(草案二审稿第六条、第七条)
四、关于保护管理和合理利用问题
民宗侨外委提出:草案中设立的行政审批事项要于法有据,不得减损公民、法人和其他社会组织权利或者增加其义务。法制委认为,革命遗存保护管理的具体措施,虽然可以设定行政许可,但要符合“放管服”改革要求。建议作以下修改:一是规定非国有革命遗存依法抵押、转让、拍卖或者改变用途,报市文化和旅游部门备案;二是在革命遗存建设控制地带内进行工程建设的,仅工程设计方案应当征得县级文化和旅游、退役军人事务部门同意;三是删除革命遗存修缮工程要由取得文物保护工程资质证书的单位承建的规定。(草案二审稿第十六条、第十八条、第二十四条)
有常委会组成人员提出:对非国有革命遗存,县级人民政府可以通过与所有人达成产权转移协议,以合理价格将非国有革命遗存收归国有;在保护措施上要更具可操作性;要有计划地对革命遗存进行修缮。法制委建议依据以下原则修改:一是进一步明确革命遗存的认定程序,将革命遗存的认定列为独立条款;二是规定对列入保护名录的不可移动革命遗存,应当根据其历史价值和保护现状,依法认定为市、县文物保护单位或者申报更高级别的文物保护单位;三是加强对革命遗存精神层面的保护,规定禁止以任何形式歪曲革命遗存所反映的革命精神、贬损英雄烈士等革命人物形象;四是规定对档案、文献资料等革命遗存的保护措施;五是规定非国有革命遗存有损毁危险,县级以上人民政府给予抢救性修缮的,所有权人应当支付相应的修缮费用。拒不支付的,县级以上人民政府可以依法征收。(草案二审稿第十三条、第十四条、第二十条、第二十三条、第二十五条)
有常委会组成人员提出:要注重对革命遗存的发掘、整理和鼓励、利用。法制委建议作以下修改:一是规定鼓励公民、法人和其他社会组织对革命遗存进行理论研究和文艺创作,发掘其蕴含的湘鄂西苏区革命精神和历史价值;二是加强对反映革命历史、革命精神、英雄人物事迹的文艺作品的知识产权保护;三是规定对革命遗存保护和利用工作中做出突出成绩、贡献的单位和个人,由市、县两级人民政府或者文化和旅游部门给予表彰、奖励。(草案二审稿第三十三条、第三十四条)
五、关于法律责任问题
法制委认为,法律责任要根据草案具体禁止性行为来确定执法主体和责任内容,做到凡有禁止,必有罚则,而且应当有上位法依据。建议对违反草案第十九条第二项规定的行为,修改为由县级应急管理部门依法进行处罚。同时,建议增加对行政机关在革命遗存保护中违法行使职权或者不作为,造成公益损害的,检察机关应当提出检察建议或者提起公益诉讼的规定。(草案二审稿第三十六条、第三十九条)
此外,还对草案中的其他一些条款进行了补充完善、删减合并和文字修改。
法制委已经按照上述修改意见,提出《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例(草案二审稿)》。草案二审稿和以上报告,请予审议。