荆州市人大常委会执法检查组 关于检查《湖北省农村扶贫条例》实施情况的报告 ——2019年10月30日在荆州市第五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上荆州市人大农村委员会主任委员徐柏才

荆州市人大农村委员会主任委员徐柏才

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大常委会副主任段昌奉同志委托，向市人大常委会报告《湖北省农村扶贫条例》（以下简称《条例》）执法检查情况。
一、本次执法检查的基本情况和主要特点
市人大常委会高度重视《条例》执法检查工作，周静主任担任执法检查组组长，副主任陈爱平、段昌奉、张钦，秘书长柳军任副组长，三名副秘书长、部分委室负责人、市县两级人大代表共34人参加检查。7月上旬，执法检查组赴荆州区、江陵、松滋、公安、监利、洪湖等6个县市区，对12个乡镇24个村进行了暗访。7月18日，召开了第一次全体会议，对执法检查进行了部署和培训，听取了市政府及相关部门的工作汇报。7月—8月，执法检查组开展了现场检查，共走访6个县市区12个乡镇20个村59户贫困户，实地察看了21个产业扶贫项目现场，与村支部书记、驻村扶贫工作队员、贫困户、人大代表等进行了深入交流。为实现检查全覆盖，市人大常委会委托沙市区、石首市人大常委会对本地区贯彻实施《条例》的情况进行了检查。
本次执法检查有以下几个主要特点：一是突出政治站位，聚焦《条例》实施，充分发挥“法律巡视”利剑作用。执法检查始终把贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于脱贫攻坚的重大决策部署摆在首位，确保执法检查与党中央决策部署目标同向。同时，紧扣《条例》规定，严格依法进行监督，重点检查《条例》实施情况和法定责任落实情况。二是创新检查形式，注重发现问题，切实提高执法检查工作实效。聚焦市委“6+1”清零行动，综合运用查资料、听汇报、搞座谈、访群众、看现场等形式进行检查。首次增加了暗访环节，提高了查找问题的精准度。三是注重协作配合，发挥代表作用，形成强大工作合力。市扶贫办及县市区人大常委会积极配合本次执法检查，检查组未到的2个县市区也按要求报送了执法检查报告。本次执法检查还邀请了12名市县两级人大代表全程参与，听取代表意见建议，汇聚代表智慧力量。
二、《条例》实施取得的积极成效
（一）组织领导不断加强。一是健全组织体系。市县两级均成立了由党政主要领导挂帅的精准脱贫攻坚战指挥部，组建了产业扶贫、健康扶贫、金融扶贫等13个由分管领导牵头、相关部门负责的工作专班，配齐配强了驻村工作队和村支部书记。二是落实主体责任。政府及相关职能部门按照《条例》第二章有关规定，将脱贫攻坚纳入重要议事日程和年度考核重要内容，严格落实“一把手”负责制，逐级压实责任。市县“四大家”领导、市县部门“一把手”认真履行扶贫包保责任，定期到联系点督导脱贫攻坚工作。三是强化督查巡察。常态化开展督查暗访，积极开展专项巡察，定期对重点工作情况进行通报，确保扶贫责任落实、政策落实、工作落实。
（二）脱贫攻坚深入推进。一是制定扶贫规划。各地各部门根据《条例》第七条规定，紧密结合自身职责任务，有针对性地制定了脱贫攻坚三年规划和年度工作计划，坚持绘好蓝图、有序推进。二是落实措施保障。各级发改、财政、教育、交通、住建、卫健委等部门，结合实际进一步细化了扶贫措施和衔接制度，为全市脱贫攻坚工作提供了项目、资金和政策支撑。三是脱贫成效明显。全市脱贫攻坚工作取得了实质性进展，截止2018年底，全市累计脱贫人口占建档立卡贫困人口的79.7%，出列村占建档立卡贫困村的75.2%，贫困发生率由2014年的9.2%降至1.92%。在2018年度脱贫成效考核中，荆州排名全省第七，10个县市区考核均位居全省插花贫困县市区第一方阵。
（三）财政保障更加充分。一是加大财政保障力度。严格落实《条例》第八条的规定，市县落实地方配套资金的比例由中央、省下达资金总量的80%提高到90%，市县两级新增财力用于精准扶贫的比例由15%提高到20%。二是规范资金统筹整合。强化“县为主体”统筹机制。2016—2018年，全市10个县市区通过财政资金统筹整合使用，支持精准扶贫的资金达到57.88亿元。三是完善资金监管。市级出台了《关于进一步加快扶贫项目建设强化资金管理的通知》，通过加大培训力度、完善监管制度、创新监管手段、加大检查力度等措施，进一步提升了资金监管质效。
（四）产业基础不断夯实。一是培育特色产业。各地发挥资源优势，因地制宜发展特色产业，不断提升“造血”功能。监利小龙虾、洪湖水生蔬菜、公安葡萄、松滋柑桔、沙市岑河婴童服装在全省乃至全国叫响。二是推进模式创新。公安抢抓“三权分置”改革机遇，创建了土地、劳务、资本“三个合作社”；监利、江陵引导龙头企业、民营企业把扶贫车间办到贫困村；松滋建立了农村电子商务运营中心。三是强化培训指导。多地出台了产业指导员制度，开展“一对一”技术指导和跟踪服务，为贫困户产业发展、脱贫增收提供科技保障。
三、《条例》实施存在的突出问题
（一）依法扶贫的意识还不够强。一是《条例》的学习不够深入。在检查中，有的扶贫干部对《条例》内容不够熟悉，对脱贫攻坚工作研究不深，不能给贫困户有针对性的帮扶。二是《条例》的宣传不够广泛。一些贫困群众对《条例》不太了解，宣传的覆盖面不广，“谁执法，谁普法”的普法责任制没有完全落实。三是依法履职还不到位。有的地方在扶贫中注重治标、忽视治本，不重视制度建设，未建立有效的沟通协作机制，部门之间合力不足。
（二）产业扶贫效果有待提升。《条例》第十九条对实施产业化扶贫作出了规定。从检查的情况来看，各地产业扶贫的效果还不够理想。一是产业规划科学性不够强。我市扶贫产业发展大多处于一种自发状态，布局不合理，科技含量低，产业链条短，抵御风险能力弱，未能实现规模化和集约化发展。二是项目论证不够充分。有的项目对市场前景判断不准确，产业推进存在一定盲目性。个别地方脱离实际，跟风发展产业项目，存在较大的潜在风险，可能给贫困户造成新的经济负担。三是产业带动力不够强。新型农业经营主体与贫因户的利益联结机制还不够健全，带动效果不够明显。四是产业项目重建设、轻管理。有的光伏扶贫项目长时间无人管护，发电收益下降无人问津；有的苗木、大棚等项目因管护不善大面积受损。五是贫困户内生动力不足。一些贫困户认为扶贫就是政府和干部的事，存在“等靠要”思想，发展产业的意愿不强。
（三）扶贫项目资金管理须进一步加强。《条例》第四章以专章形式对扶贫项目与资金管理作出了规定。从检查的情况来看，还存在一些问题。一是项目启动较迟。有的当年项目下半年还处于审批阶段，直接影响了项目实施、资金拨付进度；有的乡镇账面上扶贫资金结余高达30%以上。二是项目建设和资金使用不够规范。有的地方不按审批程序报批，随意变更调整项目；有的招投标手续不规范，甚至不进行招投标；有的急于求成，扶贫资金都用在“短平快”的基础设施项目，很少甚至没有用于发展产业。三是项目绩效意识不够强。部分地方未开展扶贫资金绩效评价工作，或有绩效评价无成果运用。
（四）脱贫攻坚任务依然艰巨。一是存量任务还很繁重。目前，全市尚有存量贫困人口31658户、83883人，存量贫困村92个，且大部分都是贫中之贫、困中之困，脱贫出列难度很大。二是“六项清零”尚未全面完成。特别是饮水安全方面，个别贫困村水质整体不达标；义务教育方面，部分异地就学的贫困户子女未享受到教育资助政策；住房安全方面，少数经过改造的危房再次成为危房，且不能重新享受危房改造政策，住房安全得不到保障。三是巩固脱贫成果的长效机制还不健全。已出列的贫困村有松口气、歇歇脚的思想，未积极建立防止返贫的长效机制，巩固脱贫成果的基础不牢。
四、对下一步贯彻实施《条例》的意见建议
（一）进一步提高政治站位，推动《条例》“三入”工作
一是进一步加大《条例》的学习宣传力度，在推进《条例》“三入”上出实招、见实效，不断增强扶贫干部运用法治思维和法治方式依法推动脱贫攻坚工作的能力。二是进一步做好结合文章，将学习宣传《条例》与贯彻落实中央、省委、市委关于脱贫攻坚的决策部署紧密结合，不断提高依法扶贫实效。三是进一步完善《条例》配套制度建设，健全部门协作机制，完善“大扶贫”格局。
（二）加大产业扶贫力度，不断提升扶贫质效
一是加大产业政策引导。充分运用好国家各项产业扶贫政策，统筹规划产业布局，培育优势产业，强化品牌建设，延长产业链、提升价值链，促进一、二、三产业融合发展。积极发展休闲农业、乡村旅游、农村电商和农产品精深加工业等产业，提高农产品竞争力和附加值。推进消费扶贫，拓宽扶贫产品销售渠道。二是强化项目论证。加大产业项目的可行性论证，结合本地实际和贫困群众需求，促进产业扶贫差异化、精细化发展。三是健全利益联结机制。不断提高新型农业经营主体的带贫率，探索构建促进贫困群众稳定脱贫、持续增收的长效机制，使贫困群众共享产业发展红利。四是健全风险防控机制。积极探索构建“保险+扶贫”模式，充分发挥保险业助推脱贫攻坚的作用。五是健全基础设施管护机制。要明确管护主体，落实管护经费，确保设施建得起、用得上、长受益。六是持续激发贫困户内生动力。强化扶志教育和技能培训，不断提升扶志扶智工作水平。
（三）严格项目资金监管，确保扶贫资金运行安全
财政、扶贫、审计等部门要按照《条例》规定，依法抓好扶贫资金管理使用情况的监督检查。强力推进扶贫项目进度，合理调度使用扶贫资金。完善财政资金绩效评价体系，提高资金使用效益。认真执行项目资金公示公告制，落实群众知情权和监督权，确保扶贫项目资金在阳光下运行。
（四）聚焦重难点问题，加快推进脱贫攻坚工作
紧紧围绕实现“两不愁三保障”的目标任务，狠抓责任落实，进一步加大脱贫攻坚力度，重点解决好贫困人口饮水安全和义务教育、基本医疗、住房安全保障方面的突出问题和薄弱环节。建立和完善跨区域协调联动机制，妥善解决异地就学贫困学生教育资助政策落实难问题。全面排查危房户，彻底消除住房安全隐患。进一步改善贫困地区交通、水利、电力、通讯等基础设施，为贫困群众脱贫致富创造良好条件。
（五）抓好脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，巩固脱贫成效
统筹扶贫阶段性目标和长远目标，建立完善脱贫攻坚与乡村振兴的衔接机制。一是产业兴旺方面，探索建立特惠向普惠转变的政策体系，使产业兴旺的成果不仅惠及到贫困户，也惠及到全体农户。二是生态宜居方面，在抓好基础设施和公共服务的基础上，因地制宜做好环境的绿化和美化，解决好农村面源污染问题。三是乡风文明方面，强化党建引领，将先进文化、先进技术、先进管理融入到乡村振兴中，实现乡村的持续协调发展，确保高质量打赢脱贫攻坚战。
以上报告，请予审议。