地方性法规的生命力也在于实施——以《荆州市文明行为促进条例》为例

来源:荆州市人大常委会办公室 作者:张钦 2018-10-12

习近平总书记在《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。笔者理解,这个“法律”指的是中国特色社会主义法律体系,从这个意义上说地方性法规的生命力也在于实施。《荆州市文明行为促进条例》(下称条例)是荆州市获得地方立法权之后制定的第二部实体法,经省人大常委会批准,于2018年1月1日起施行。条例实施正逢一个非常重要的时机,那就是荆州市于2018年2月14日成功进入全国文明城市提名城市目录。4月2日,市委市政府隆重召开全国文明城市创建工作动员大会,条例必将成为荆州市地方立法工作围绕大局、服务大局的范例。

一、发挥立法对创建全国文明城市的促进作用

文明是指人类社会的开化状态和进步程度,是人类改造客观世界和主观世界所获得的积极成果的总和。文明的内涵十分丰富,外延十分广泛。从广义而论,物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明都属于文明的范畴,而我们制定的条例则主要是从狭义即规范精神文明行为的法规。条例伴随着荆州如火如荼的“五城同创”工作应运而生,2016年,市委市政府作出在全市创建全国卫生城、省级文明城和省级森林城、环保模范城、生态园林城的部署。“五城同创”需要综合运用政治的、行政的、经济的、科技的、教育的、文化的、法治的多种手段,综合施策。而制定地方性法规,无疑是一个重要的选项。根据市委市政府建议,市人大常委会决定迅速制定这部条例。这既是依法进行文明创建的要求,也是地方性法规引领和保障“五城同创”工作,巩固创建成果的重要条件。现在,市委市政府在创建全国文明城市时,明确要求“建立惩戒不文明行为工作机制,全面贯彻落实《荆州市文明行为促进条例》,持续开展对不文明行为的专项执法行动,依法依规严厉惩处各种不文明行为,依托高科技手段逐步实现对不文明行为的常态化监管。”同时,市委还决定,今年把包括这部条例在内的地方性法规行政执行、司法适用、普及宣传作为全市改革项目之一,就是为了推进地方性法规进入执法、融入司法、列入普法,使地方性法规真正得到有效实施。

二、条例的基本特点

条例制定过程中,市人大常委会坚持不抵触、有特色、可操作的原则,立足本地,彰显特色,体现特点。

力求达到德治与法治的统一。社会主义核心价值观是中华民族优良传统的总结,是社会主义伦理道德的魂,也是制定本条例的基本指导思想之一。条例规范的大部分内容都属于伦理道德的范畴,根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》要求,必须让社会主义核心价值观入法入规。在制定条例的过程中,找准德治与法治的相容点,以实现社会主义核心价值观法治化为目标,做到依法治国与以德治国相结合。这也与近期下发的《中共中央关于印发社会主义核心价值观融入法治建设立法修法计划的通知》精神不谋而合。

力求达到教化与强制的统一。惩处不是制定条例的全部。条例一方面,坚持正面教育,积极引导,在总则中已有大量内容的基础上,还专设了一章“激励机制”;另一方面设置了一章“法律责任”,因此具有一定的强制性,这也成为荆州市创建全国文明城市的重要考核指标。

力求达到当前和长远的统一。条例着眼当前,放眼长远,既适应本市公民目前的文明水平,又符合今后提高文明素质的需求,切实可行。

三、条例的主要难点

条例在制定过程中,也遇到许多困难。由于水平和能力的限制,以及立法本身的规律,真正实现条例的基本要求,还有一个过程。

条例具有宏观性。文明范围既宽又广的属性,决定了规范文明行为的立法与之形成的一定矛盾;又由于立法不可能面面俱到,因此相对地有些法条就显得比较原则。有意见认为条例的内容不全,有些不文明行为未概括进去,这是事实。立法时也曾考虑过把条例制定成一部大而全、类似于将要出台的民法典那样的法规。然而,不文明行为林林种种、千差万别,仅在立法过程中征求公民意见时所列举的不文明行为就达34种,要出台法典式的法规,对于刚刚获得地方立法权的荆州来说,并不现实。为此,市人大常委会在立法中坚持抓住主要问题、突出主要矛盾,经过征求14万余人次社会各界人士的意见,最终评出了比较突出的10种不文明行为。条例主要针对这些行为进行规范、设定法条。

条例具有综合性。有意见认为,条例的条款不细,影响了其操作性。其实作为法律法规通常都有自己的体系,而不是独立存在。这种体系是综合反映,一般而论既有顶层的、又有单项的。在某一个大范围之内,具有顶层作用的法规指导和规范单项法规,单项法规反过来支撑顶层法规。宪法是制定法律法规的根本依据,是母法,是所有法规的顶层法。但是,宪法也需要大量的下位法律法规作支撑。民法总则是民事法律法规的顶层依据,必须要有其他民事法律法规作支撑。同理,制定该条例是文明行为方面的地方性综合性法规,是单行法规和政府规章的顶层设计法规,它还需要诸如市容环境卫生、交通秩序管理、禁烟、养犬管理等多个单项法规的支撑,否则就缺乏基础。因此,指望一部条例就解决所有文明行为促进方面的问题的可能性并不存在。

条例具有倡导性。有意见认为,条例的规范措施不严。有的希望借鉴国外的法律,如日本的废弃物处理法规定:公民乱丢垃圾的应当处以5年以下徒刑,并处1000万日元处罚;新加坡对40余种罪名适用鞭刑,其中包括一些轻罪如随手涂鸦等。但是,我们国情不同,刑法的基本原则都是惩办与教育相结合,何况这部条例?我国行政法的作用大致而言可以划分为三类(这从名称上就可以看出来):一是保障保护类。如妇女权益保障法、残疾人权益保障法、未成年人保护法、荆州古城保护条例等。二是管理惩戒类。如交通安全法、枪支管理法、治安管理处罚法等。三是促进倡导类。如科技进步法、电影事业促进法等。荆州市这部条例就属于倡导促进文明类的,它立法的主旨定位本身就不是处罚。制定地方性法规第一条原则是“不抵触”,即不与上位法相抵触,不能在上位法规定的范围幅度之外另设大大超过上位法条款的规定。

四、地方性法规实施中存在的问题

虽然设区的市全部行使地方立法权是近3年的事,但是省级及较大的市、经济特区市制定地方性法规却已有30余年历史。这些年来,地方性法规在实施中的问题值得认真对待。

一方面,现状不容乐观。经过召开座谈会、进行问卷等多种方式进行调研,地方性法规在实施中存在的问题是严重的,以省、市两级制定的地方性法规为例,有1/3以上的行政执法人员、司法人员不知道有这些法规;有近一半以上的即使知道也不了解具体内容;在行政执法上除非认为某部法规特别有用,一般运用地方性法规条款的不到15%;在司法机关的行政和民事案件中,运用地方性法规条款的不到5%。可以这么说,地方性法规在执法、司法中存在的问题具有普遍性、习惯性、长期性。因此,不可只顾立法,不顾法规的实施。

另一方面,原因比较复杂。

立法自身的原因。一是位阶较低。地方性法规的上位法是宪法、法律、行政法规,司法解释虽然没有明确被列为法规的范围,却是法院、检察院办案、判案的金科玉律。二是质量不高。在刚获得地方立法权的地方表现更甚,高质量立法、立高质量的法是一个永恒的主题。三是操作性不强。地方性法规离拿来就用、好用、实用的要求还十分遥远。四是数量不够。有些单项法规还比较缺乏,支撑基础作用薄弱。

执法、司法的原因。一是认同不高。有的行政执法人员、司法人员认为地方性法规不是法,最多也只能起一个“参照”作用;更有甚者,还出现了河南省某中院、甘肃省某中院作出本省人大常委会制定的地方性法规无效的奇葩判决。二是重视不够。没有把地方性法规放在应有的地位,认为其与个红头文件相差无同。三是了解不多。有的对地方性法规不屑一顾,对本地有哪些法规知者寥寥。一位基层行政执法部门负责人直言不讳说,根本不知道本市有文明行为促进条例。四是执行不力。有的地方性法规根本没有执行,或者执行打折扣、不到位。

其他方面的原因。一个是公民知晓度缺乏。不少干部群众对地方性法规知之甚少,即使了解法规的大概名称,也不知具体内容。另一个是执法好氛围缺乏。与法治建设整个大环境一样,少数人认为地方性法规是软法,有其不多无其不少。

五、地方性法规落地生根的主要措施

法律不是万能的,没有法律是万万不能的,地方性法规也是如此。为了保证地方性法规真正得到有效实施,荆州市人大常委会综合施策,从第一部实体法施行开始,就制定相关条例的贯彻实施工作方案,这已成为惯例。

专门进行部署。无论是立法机关还是行政执法部门、司法机关、普法机构,都要求制定执行地方性法规的具体办法,将法规内容与本职工作联系在一起,分解职责任务,实现落实法规的具体化、项目化、清单化。

形成广泛共识。树立地方性法规也是法,而且是与本地实际联系最紧、最接地气的法的观念,大力形成在执法、司法、普法工作中排斥地方性法规不仅是错误的,也是违法的思想共识。

宣传动员普及。地方性法规列入普法不仅限于一个“列入”,首先,要落实普法责任。建立和完善普法责任制,仅仅强调国家机关“谁执法谁普法”是远远不够的,还必须坚持谁立法谁普法、谁司法谁普法、谁主管谁普法、谁组织谁普法,这才能形成真正意义上的责任网络。其二,要强化工作措施。利用各种公民喜闻乐见、丰富多彩的传统和现代形式,进行广泛宣传,切实做到家喻户晓、人人皆知。其三,要利用各种载体。在各种媒体开辟专栏、专刊、专题,利用“两微一端”进行宣传动员、广泛灌输;运用各种纪念日、宣传月活动,通过举办“论坛”,建设法制一条路(一条街)和法治文化广场、公园、长廊等进行润物无声、潜移默化的宣传。

建立相关制定。主要建立健全六项制度:情况通报制度、检查督办制度、工作报告制度、先进表彰制度、追责问责制度。

借鉴交流经验。开展学习考察,密切工作交流,取长补短,扬长避短。

积极探索创新。组织座谈、调研、讨论,经常举办“论坛”、研讨会,积极探索新路径,创新方式方法。

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